Hotararea CEDO in Cauza Viasu impotriva Romaniei

[...]"

B. Prevederile legale relevante care abiliteaza Guvernul sa emita ordonante de urgenta

29. In 2007, Parlamentul s-a reunit in doua sesiuni, 5 februarie-28 iunie si 3 septembrie-20 decembrie 2007. In afara acestor sesiuni, Guvernul a fost abilitat sa emita ordonante astfel: pentru perioada 1 ianuarie-5 februarie 2007, prin Legea nr. 502/2006, si pentru perioada 26 iulie-3 septembrie 2007, prin Legea nr. 266/2007.

C. Prevederile privind dreptul la restituirea terenurilor agricole

30. Dupa caderea regimului comunist, in decembrie 1989, au fost adoptate mai multe legi privind retrocedarea bunurilor imobile confiscate sau nationalizate in perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989.

Dreptul la restituirea terenurilor a fost stabilit prin Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, intrata in vigoare la data de 20 februarie 1991. Astfel, fostilor proprietari de terenuri trecute in proprietatea statului sau a cooperativelor agricole li s-a acordat dreptul la restituire in limita a 10 ha, iar in caz de nerestituire in natura a terenului respectiv, acordarea in proprietate a unui teren echivalent avand aceeasi suprafata . Decizia de restituire trebuia luata, la cererea beneficiarului, de catre o comisie locala de pe langa primaria locului de restituire si, in caz de contestatie, de catre o comisie judeteana de pe langa prefectura. In caz de contestatie a deciziei comisiei judetene, instantele erau competente sa solutioneze litigiile rezultate din aplicarea acestei legi.

31. Legea nr. 18/1991 a fost modificata pana in prezent prin mai mult de 70 de acte normative. Astfel, au fost modificate de mai multe ori atat intinderea dreptului la retrocedare, care a crescut de o maniera continua, ajungand la suprafata de 50 ha pentru o persoana fizica, cat si procedurile de retrocedare: termenele de depunere a cererilor, procedura de analiza a cererii, procedura de acordare a titlurilor de proprietate, organismele competente pentru restituirea proprietatilor, compunerea si functionarea lor, stabilirea despagubirii in caz de nerestituire si organismele competente in aceasta privinta etc. Toate aceste schimbari au avut o aplicare imediata, afectand astfel soarta cererilor deja depuse, dar nesolutionate.

32. Au fost operate modificari esentiale in luna octombrie 1997 prin Legea nr. 169/1997, in luna ianuarie 2000 prin Legea nr. 1/2000 si in luna iulie 2005 prin Legea nr. 247/2005.

33. Legea nr. 169/1997 din 27 octombrie 1997 a stabilit dreptul la restituire pentru 50 ha de teren pentru o persoana fizica, restituirea trebuind sa se faca fie pe vechiul amplasament, fie in alta parte, in functie de disponibilitatile comunei. Celor carora li se restituisera deja suprafete de pana la 10 ha in temeiul Legii nr. 18/1991 li s-a acordat un nou termen pentru a solicita diferenta de pana la 50 ha.

34. Legea nr. 1/2000 din 11 ianuarie 2000, intrata in vigoare la data de 15 ianuarie 2000, a dispus acordarea unei despagubiri in caz de imposibilitate a restituirii integrale in natura . Mai mult, a fost acordat un nou termen persoanelor care nu au formulat nicio cerere de restituire pentru diferenta peste 10 ha in temeiul Legii nr. 169/1997. Prevederile relevante ale acestei legi sunt urmatoarele:

ARTICOLUL 3

"[...]

(3) In situatia in care nu se poate face reconstituirea dreptului de proprietate integral [...] se vor acorda despagubiri pentru diferenta de teren neretrocedat.

(4) Despagubirile se vor acorda incepand cu suprafetele cele mai mici care nu pot fi retrocedate.

[...]"

ARTICOLUL 4

"(1) Pentru terenurile (...) foste proprietati ale persoanelor fizice, care au trecut in proprietatea statului in mod abuziv si se gasesc incluse in diverse amenajari hidrotehnice, de hidroamelioratii sau de alta natura, se restituie, in conditiile legii, fostilor proprietari sau mostenitorilor acestora suprafete echivalente constituite din rezerva existenta la comisiile locale, iar in situatia in care aceste suprafete sunt insuficiente, din domeniul privat al statului, din aceeasi localitate. In localitatile in care compensarea nu este posibila se vor acorda despagubiri fostilor proprietari sau mostenitorilor acestora, in conditiile legii. (...)"

ARTICOLUL 40

"Pentru toate terenurile agricole si forestiere solicitate prin cereri intemeiate, aprobate de organele competente, inregistrate in termenele si cu procedura prevazute de Legea nr. 18/1991, modificata si completata prin Legea nr. 169/1997, care nu au putut fi retrocedate (...), Guvernul va stabili prin hotarare modul de evaluare a terenurilor, sursele financiare si modalitatile de plata catre fostii proprietari, in termen de 45 de zile de la data intrarii in vigoare a prezentei legi."

35. In pofida prevederilor art. 40 din Legea nr. 1/2000, nu a fost adoptata nicio hotarare in termen de 45 de zile din momentul intrarii in vigoare a acestei legi, la data de 15 ianuarie 2000.

36. Regulamentul de aplicare a Legii nr. 18/1991 a fost modificat prima oara la data de 17 martie 2000, avand in vedere prevederile Legii nr. 1/2000. A fost introdus un tabel al creantelor impotriva statului, rezultate din legile privind retrocedarile, in care autoritatile trebuiau sa inscrie numele beneficiarilor unei decizii de retrocedare care nu poate fi executata, precum si valoarea despagubirilor datorate pentru terenul nerestituit. Regulamentul a fost modificat de mai multe ori, printre altele in decembrie 2001 si in august 2005.

37. Mai multe acte normative adoptate in perioada august 2000-iunie 2002 au prelungit pana in iulie 2004 termenul acordat Guvernului pentru finantarea retrocedarilor si a despagubirilor acordate in conformitate cu Legea nr. 18/1991 privind retrocedarile.

La data de 23 septembrie 2004, Guvernul a adoptat Hotararea Guvernului nr. 1.546/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice privind modul de stabilire a valorii terenurilor arabile si a celor forestiere, sursele financiare si modalitatile de plata catre fostii proprietari, care stabilea normele de aplicare a art. 40 din Legea nr. 1/2000. Intrata in vigoare in luna octombrie 2004, aceasta hotarare stabilea metoda de evaluare a terenurilor in scopul acordarii de despagubiri in temeiul legilor privind retrocedarile de terenuri agricole. Conform art. 2 din aceasta hotarare, sumele necesare pentru plata de despagubiri trebuiau transferate in fiecare an din bugetul de stat judetelor.

38. La data de 19 iulie 2005 a fost adoptata Legea nr. 247/2005 privind reforma in domeniile proprietatii si justitiei, precum si unele masuri adiacente, care a modificat in mod substantial Legea nr. 18/1991. Astfel, proprietarilor le-a fost acordat un nou termen pentru a formula cereri suplimentare pentru suprafetele nerestituite in temeiul Legii nr. 18/1991, procedura de analiza a cererilor a fost modificata si au fost infiintate noi organisme competente in vederea analizarii cererilor si acordarii titlurilor de proprietate si a despagubirilor.

In titlul VII, legea stabilea principiul conform caruia despagubirea datorata trebuia sa fie "justa si echitabila, in raport cu practica jurisdictionala interna si internationala avand ca obiect cauze prin care s-au stabilit despagubiri pentru imobile preluate in mod abuziv de statul roman" [art. 4 lit. a)], in lipsa oricarui plafon care sa limiteze aceste despagubiri [art. 4 lit. b)].

De asemenea, legea definea sursele din care urmau sa fie finantate platile despagubirilor, procedurile de urmat pentru stabilirea sumei si pentru plata efectiva a despagubirilor. Rolul decizional al comisiei judetene pentru aplicarea Legii nr. 18/1991, competenta in ultima instanta a pronunta decizii de retrocedare si de acordare a despagubirilor (a se vedea paragraful 30 de mai sus), a fost anulat. Comisiilor judetene li s-a acordat numai un rol de transmitere a cererii beneficiarului la Comisia centrala pentru stabilirea despagubirilor (Comisia centrala), care trebuia infiintata. Acestei comisii, in cadrul careia a fost infiintata Autoritatea Nationala pentru Restituirea Proprietatilor (ANRP), i s-a acordat competenta de a valida sumele finale de plata si de a emite titluri de proprietate sau de plata, la propunerea unor "evaluatori desemnati" pentru a stabili valoarea bunurilor (art. 16).

In vederea platii despagubirilor acordate de Comisia centrala in baza legilor privind retrocedarile, a fost infiintat un organism de plasament colectiv de valori mobiliare, numit Fondul Proprietatea .

Art. 12 alin. (4) din Legea nr. 247/2005 prevedea ca Fondul Proprietatea sa adopte, in cel mult 30 de zile de la infiintarea sa, masurile necesare in vederea cotarii la Bursa a actiunilor sale, pentru ca beneficiarii deciziilor de despagubire emise in baza legilor privind retrocedarile sa poata sa le vanda si sa incaseze pretul in orice moment.

39. La data de 15 septembrie 2005, Guvernul a adoptat regulamentul de aplicare a Legii nr. 247/2005.

40. Fondul Proprietatea a fost infiintat in luna decembrie 2005, capitalul sau fiind constituit in majoritate din active ale statului in diferite intreprinderi. Pana in prezent, actiunile Fondului Proprietatea nu au fost cotate la Bursa .

41. Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 136/2006 din 22 decembrie 2006 pentru completarea Legii nr. 263/2006 privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 209/2005 pentru modificarea si completarea unor acte normative in domeniul proprietatii sublinia in expunerea sa de motive in special ca "Autoritatea Nationala pentru Restituirea Proprietatilor, prin Corpul de Control, constata ca in teritoriu se intampina dificultati in aplicarea legislatiei, ceea ce pericliteaza punerea in posesie a proprietarilor de drept si indeplinirea obligatiilor ce revin statului roman in angajamentele internationale asumate [...]", si a hotarat, pentru a asigura egalitatea intre toate persoanele, alese sau numite, ce ocupa o functie de demnitate publica, din administratia publica centrala sau locala, implicate in mod direct in aplicarea actelor normative in materie de restituire, sa le acorde, in regim de urgenta, un spor lunar de dificultate de pana la 50% din indemnizatia corespunzatoare functiei respective sau din salariul de incadrare.

42. Din luna iulie 2005, Legea nr. 247/2005 a fost modificata de mai mult de 10 ori, atat in ceea ce priveste functionarea si finantarea Fondului Proprietatea, cat si cu privire la modalitatile de calcul si procedurile de acordare a despagubirilor.

43. La data de 28 iunie 2007, Guvernul a adoptat Ordonanta de urgenta nr. 81/2007 pentru accelerarea procedurii de acordare a despagubirilor aferente imobilelor preluate in mod abuziv, care a operat o modificare importanta a organizarii si functionarii Fondului Proprietatea . Printre altele, aceasta ordonanta a acordat beneficiarilor de decizii de despagubire in actiuni la Fondul Proprietatea posibilitatea de a primi o parte din cuantumul sumei sub forma de despagubire baneasca.

Adoptata fara aprobarea Parlamentului sub forma unei legi de abilitare, Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 81/2007 nu a fost aprobata de Parlament conform procedurii prevazute la art. 115 A� 7 din Constitutie (a se vedea mai sus paragraful 28).

44. La 6 februarie 2008, Guvernul a modificat regulamentul de aplicare a Legii nr. 247/2005 pentru a tine cont de modificarile aduse de Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 81/2007.

45. Conform unei informari transmise de Guvern Curtii, pana la data de 7 decembrie 2007 Comisia centrala eliberase 5.188 de titluri de despagubire, dintre care 506 au fost executate efectiv de ANRP.

46. In lipsa unor statistici globale oficiale, organizatia neguvernamentala "Societatea Academica din Romania" a efectuat un studiu asupra situatiei cererilor de retrocedare, pe care l-a publicat in septembrie 2008. Potrivit acestui raport, mai mult de 200.000 de cereri de retrocedare fusesera depuse la nivelul intregii tari, dintre care numai 46.000 fusesera transmise, pana la data raportului, de catre autoritatile locale la ANRP. Aceasta acordase despagubiri catre 3.620 de persoane . Raportul a scos in evidenta faptul ca peste 30.000 de dosare referitoare la legile privind retrocedarile se aflau pe rolul instantelor din municipiul Bucuresti.

D. Jurisprudenta interna in materie de retrocedari

47. Pana in septembrie 2004, tinand cont de numarul tot mai mare de cereri formulate de beneficiarii unei decizii de retrocedare in natura care nu putea fi executata si avand in vedere lipsa unei hotarari care sa stabileasca modul de calcul al valorii terenurilor, mai multe instante judecatoresti au stabilit valoarea despagubirilor care trebuiau platite, bazandu-se pe expertize si aplicand prin analogie prevederi in materie de expropriere . Ele au dispus ca autoritatile sa plateasca despagubirile astfel stabilite.

Unele dintre aceste hotarari judecatoresti au fost desfiintate de instantele superioare, care au statuat ca, in lipsa unei hotarari a Guvernului, instantele nu erau competente sa procedeze la evaluarea bunurilor care trebuiau restituite.

48. Printr-o decizie din 4 aprilie 2006, Inalta Curte de Casatie si Justitie a statuat ca, in lipsa unui raspuns din partea autoritatilor administrative, stabilirea de catre instante, dupa ce au dispus efectuarea unei expertize, a valorii despagubirilor datorate era conforma cu Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate in mod abuziv in perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, care le acordase instantelor competenta exclusiva de a solutiona litigiile rezultate din aplicarea acestui act normativ. Mai mult, acest lucru permitea "sanctionarea lipsei de diligenta a institutiilor abilitate sa rezolve notificarea".

In opinia Inaltei Curti de Casatie si Justitie, o astfel de interpretare se justifica avand in vedere responsabilitatea acordata instantelor judecatoresti, instituita de procedura speciala, si este dedusa "din vointa legiuitorului, care a dorit o rezolvare rapida care sa elimine cat mai curand posibil echivocul situatiilor juridice incerte si sa repare prejudiciile cauzate de masurile abuzive ale statului comunist" (Decizia nr. 3.541/2006).

49. Totusi, printr-un reviriment partial al jurisprudentei, Inalta Curte de Casatie si Justitie a statuat intr-o Decizie din 9 martie 2007 ca instantele nu sunt competente sa stabileasca valoarea despagubirilor care urmau sa le fie platite beneficiarilor unei decizii de retrocedare. Instanta suprema a statuat ca aceasta regula nu comporta decat o singura exceptie: situatia in care beneficiarii obtinusera, anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 247/2005, o dispozitie administrativa ce stabileste cuantumul despagubirilor, acestia avand posibilitatea de a o contesta in fata unei instante, care este competenta sa modifice cuantumul si sa stabileasca ea insasi valoarea despagubirilor datorate (Decizia nr. 2.230/2007 din 9 martie 2007).