Hotararea CEDO in Cauza Maria Atanasiu si altii impotriva Romaniei

2. Procedura prevazuta de Legea nr. 247/2005 pentru stabilirea cuantumului despagubirilor
52. Legea nr. 247/2005 privind reforma in domeniile justitiei si proprietatii, aflata in prezent in vigoare, a modificat substantial legile anterioare referitoare la despagubiri, stabilind in mod special o procedura administrativa unificata pentru cererile referitoare la bunuri ce intra sub incidenta legilor nr. 1/2000 si nr. 10/2000 si a ordonantelor de urgenta ale Guvernului nr. 83/1999 si nr. 94/2000.
53. Aceasta prevede ca, in lipsa restituirii, beneficiarii masurilor de reparatie pot alege intre compensarea creantei lor prin bunuri si servicii si plata unei despagubiri calculate conform "practicii si standardelor interne si internationale in materie de despagubire pentru imobile si case preluate abuziv de catre stat".
54. Rolul principal in punerea in aplicare a acestei legi a fost incredintat celor doua structuri nou-infiintate: Comisia Centrala pentru Stabilirea Despagubirilor (Comisia Centrala) si Autoritatea Nationala pentru Restituirea Proprietatilor (ANRP).
55. Au fost acordate noi termene pentru introducerea cererilor de restituire sau de despagubire, si anume 60 de zile pentru terenurile agricole si 6 luni pentru bunurile imobile care au apartinut cultelor religioase si organizatiilor minoritatilor nationale.
56. Deciziile autoritatilor locale prin care se acorda sau se propune acordarea de despagubiri trebuie sa faca obiectul unui control al legalitatii din partea prefectului, care este insarcinat apoi cu transmiterea lor catre Comisia Centrala.
57. Prevederile ce reglementeaza controlul legalitatii au fost precizate prin Hotararea Guvernului nr. 128/2008. Potrivit acestor prevederi, daca prefectul considera ca decizia primarului sau a celorlalte autoritati administrative locale este ilegala, o poate contesta pe calea contenciosului administrativ in termen de un an de la data deciziei.
58. La primirea dosarului, Comisia Centrala trebuie sa verifice legalitatea refuzului de restituire a bunului imobil, apoi sa transmita dosarul la "evaluatori agreati" pentru ca acestia sa stabileasca cuantumul despagubirii. Pe baza raportului de evaluare, Comisia Centrala elibereaza un "titlu de despagubire" sau trimite dosarul la autoritatile locale pentru reexaminare.
59. Legea nr. 247/2005 nu stabileste nici termenele, nici ordinea in care Comisia Centrala trebuie sa examineze dosarele. La data de 28 februarie 2006, Comisia Centrala a hotarat ca ordinea de analizare a dosarelor sa fie aleatorie. La data de 16 septembrie 2008, aceasta a revenit asupra hotararii sale si a stabilit ca dosarele trebuie examinate in ordinea inregistrarii lor.
3. Mecanismul introdus prin Legea nr. 247/2005 pentru plata despagubirilor
60. In vederea platii despagubirilor stabilite de Comisia Centrala, a fost infiintat un organism de plasament colectiv de valori mobiliare numit Fondul "Proprietatea". Majoritatea capitalului sau este constituit din active ale statului in diferite intreprinderi.
61. Legea nr. 247/2005 stabilea ca, in termen de 30 de zile de la crearea sa, Fondul "Proprietatea" trebuie sa ia masurile necesare, in vederea cotarii actiunilor sale la bursa, pentru ca beneficiarii deciziilor de despagubire emise in baza legilor de restituire sa isi poata vinde actiunile si sa incaseze pretul in orice moment.
62. Incepand din luna iulie 2005, Legea nr. 247/2005 a fost modificata de mai multe ori, atat in ceea ce priveste functionarea si finantarea Fondului "Proprietatea", cat si in ceea ce priveste modalitatile de calcul si procedurile de acordare a despagubirilor.
63. La data de 28 iunie 2007, Guvernul a adoptat Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 81/2007 pentru accelerarea procedurii de acordare a despagubirilor aferente imobilelor preluate in mod abuziv, care a modificat organizarea si functionarea Fondului "Proprietatea". Printre alte masuri, aceasta ordonanta, confirmata ulterior de Legea nr. 142/2010 privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 81/2007 pentru accelerarea procedurii de acordare a despagubirilor aferente imobilelor preluate in mod abuziv, le acorda beneficiarilor de titluri la Fondul "Proprietatea" posibilitatea sa incaseze o parte din suma in numerar .
64. Conform Hotararii Guvernului nr. 128/2008 privind modificarea si completarea Normelor metodologice de aplicare a titlului VII "Regimul stabilirii si platii despagubirilor aferente imobilelor preluate in mod abuziv" din Legea nr. 247/2005 privind reforma in domeniile proprietatii si justitiei, precum si unele masuri adiacente, aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 1.095/2005 referitoare la punerea in aplicare a Ordonantei Guvernului nr. 81/2007, dupa emiterea "titlului de despagubire" de catre Comisia Centrala, partea interesata are posibilitatea sa aleaga intre a primi o parte din suma in numerar [in limita a 500.000 lei romanesti (RON)] si restul in actiuni si a primi intreaga suma in actiuni . Aceasta alegere trebuie facuta la ANRP, care trebuie sa inlocuiasca "titlul de despagubire" cu un "titlu de plata" corespunzator cuantumului sumei de plata in numerar si un "titlu de conversie" corespunzator restului sumei ce va fi convertita in actiuni la Fondul "Proprietatea".
65. Aceasta alegere se poate face intr-un termen de 3 ani de la data emiterii de catre Comisia Centrala a "titlului de despagubire". Cererile de optiune trebuie analizate in ordine cronologica, insa nu s-a stabilit in mod expres niciun termen in acest sens.
66. Plata sumelor in numerar mai mici sau egale cu 250.000 RON trebuie efectuata intr-un termen de un an de la data emiterii titlului de plata si intr-un termen de 2 ani pentru sumele cuprinse intre 250.000 si 500.000 RON.
67. Prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 62/2010 pentru modificarea si completarea Legii nr. 221/2009 privind condamnarile cu caracter politic si masurile administrative asimilate acestora, pronuntate in perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, si pentru suspendarea aplicarii unor dispozitii din titlul VII al Legii nr. 247/2005 privind reforma in domeniile proprietatii si justitiei, precum si unele masuri adiacente, plata sumelor in numerar a fost suspendata pentru o perioada de 2 ani, pentru ca echilibrul bugetar sa poata fi mentinut. In aceasta perioada, "titlurile de despagubire" nu pot fi convertite decat in actiuni la Fondul "Proprietatea".
B. Rezumatul practicii judiciare interne pertinente
1. Pozitia Curtii Constitutionale
68. La cererea parlamentarilor, Curtea Constitutionala a analizat, in cadrul controlului de constitutionalitate efectuat inaintea intrarii lor in vigoare, conformitatea cu Constitutia a legilor nr. 112/1995, 1/2000, 10/2001 si 247/2005. Prin deciziile pronuntate la datele de 19 iulie 1995, 27 decembrie 1999, 7 februarie 2001 si 6 iulie 2005, ea a statuat ca aceste legi sunt conforme cu Constitutia, cu exceptia prevederilor Legii nr. 112/1995, care confirmau dreptul de proprietate al statului asupra imobilelor transferate in patrimoniul sau fara titlu si care conditionau acordarea masurilor de reparatie de aducerea dovezii ca solicitantul avea resedinta permanenta in Romania.
69. In cadrul controlului de constitutionalitate efectuat dupa intrarea lor in vigoare, Curtea Constitutionala a fost chemata sa se pronunte din nou asupra constitutionalitatii unora dintre prevederile lor. Aceasta a respins majoritatea exceptiilor de neconstitutionalitate ridicate in fata instantelor interne si a confirmat conformitatea acestor legi cu Constitutia .
70. Prin Decizia nr. 830 din 8 iulie 2008, Curtea Constitutionala a statuat ca toate persoanele care au introdus in termenul legal o cerere in temeiul Legii nr. 10/2001 puteau pretinde masuri de reparatie si, in mod special, restituirea bunurilor lor in cazul in care nationalizarea a fost ilegala.
2. Jurisprudenta curtilor si a tribunalelor interne, inclusiv cea a Inaltei Curti de Casatie si Justitie
71. Dupa intrarea in vigoare a Legii nr. 112/1995, practica instantelor interne a suferit din cauza lipsei unui cadru legislativ stabil. Jurisprudenta a oferit mai multe interpretari cu privire la notiuni precum: "titlul de proprietate" al statului, "buna-credinta" a cumparatorului, "aparenta in drept", precum si la raporturile dintre actiunea in revendicare si procedurile de restituire prevazute de legile speciale (a se vedea Paduraru, mentionata mai sus, A� 96).
72. In ceea ce priveste pozitia Inaltei Curti de Casatie si Justitie referitoare la competenta instantelor interne pentru a statua asupra cererilor de restituire a bunurilor nationalizate, in lipsa unui raspuns din partea autoritatilor administrative la notificarile adresate in temeiul Legii nr. 10/2001, Sectiile Unite, statuand asupra unui recurs in interesul legii, au hotarat, prin Decizia nr. XX din 19 martie 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 764 din 12 noiembrie 2007, ca instantele interne sunt competente sa statueze asupra fondului cererilor si sa dispuna, daca este cazul, restituirea bunurilor sau acordarea despagubirilor prevazute de lege.
73. Prin doua decizii, nr. LIII (53) din 4 iunie 2007 si 33 din 9 iunie 2008, publicate in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 769 din 13 noiembrie 2007, respectiv nr. 108 din 23 februarie 2009, Sectiile Unite ale Inaltei Curti de Casatie si Justitie, statuand tot cu privire la doua recursuri in interesul legii, au hotarat ca, dupa intrarea in vigoare a Legii nr. 10/2001, actiunile in revendicare ale bunurilor expropriate sau nationalizate inainte de 1989, introduse in paralel cu procedura de restituire reglementata prin Legea nr. 10/2001, sunt inadmisibile. Cu toate acestea, in mod exceptional, Inalta Curte de Casatie si Justitie a statuat ca persoana care detinea un "bun", in sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 la Conventie, putea introduce o actiune in revendicare, cu conditia ca aceasta sa nu aduca atingere drepturilor de proprietate dobandite de terti de buna-credinta.
74. Prin Decizia nr. 52 din 4 iunie 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 140 din 22 februarie 2008, Sectiile Unite ale Inaltei Curti de Casatie si Justitie, statuand de asemenea asupra unui recurs in interesul legii, au apreciat ca procedura administrativa prevazuta de Legea nr. 247/2005 nu se aplica in cazul cererilor de restituire sau de despagubire deja solutionate de autoritatile administrative locale in temeiul prevederilor Legii nr. 10/2001.
75. In ceea ce priveste deciziile autoritatilor administrative locale de admitere a unei cereri de restituire sau de despagubire in temeiul Legii nr. 10/2001, Inalta Curte de Casatie si Justitie a statuat ca acestea au dat nastere la drepturi patrimoniale pentru persoana indreptatita si ca, prin urmare, ele nu puteau fi revocate sau anulate de autoritatea administrativa locala ori de Comisia Centrala (deciziile nr. 6.723 din 17 octombrie 2007 si nr. 6.812 din 10 noiembrie 2008 ale Sectiei civile a Inaltei Curti de Casatie si Justitie).
76. In ceea ce priveste cererile transmise Comisiei Centrale in temeiul Legii nr. 247/2005 si care nu au facut obiectul unei hotarari, Inalta Curte de Casatie si Justitie a declarat ca instantele nu se puteau substitui Comisiei Centrale pentru stabilirea despagubirilor (deciziile nr. 4.894 din 27 aprilie 2009 si nr. 5.392 din 11 mai 2009 ale Sectiei civile a Inaltei Curti de Casatie si Justitie). In schimb, aceasta a considerat ca, in ciuda lipsei unui termen legal impus Comisiei Centrale pentru adoptarea deciziei sale, aceasta din urma are obligatia de a se pronunta asupra cererilor de restituire sau de despagubire intr-un "termen rezonabil", asa cum este interpretat de jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului (deciziile nr. 3.857 si 3.870 din 4 noiembrie 2008 ale Sectiei de contencios administrativ si fiscal a Inaltei Curti de Casatie si Justitie).
C. Date statistice privind Fondul "Proprietatea" si plata despagubirilor
77. Statisticile comunicate de ANRP in luna mai 2010 si furnizate de Guvern sunt urmatoarele:
- in ceea ce priveste Legea nr. 10/2001, la autoritatile locale au fost inregistrate 202.782 de cereri. 119.022 de dosare au fost analizate si in 56.000 din cazuri s-a propus acordarea unei despagubiri;
- 46.701 de dosare constituite in temeiul Legii nr. 10/2001 si 375 de dosare constituite in temeiul Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 83/1999 si al Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 94/2000 au fost transmise Comisiei Centrale, care a eliberat 10.345 de "titluri de despagubire". Celelalte dosare sunt in curs de solutionare;
- in ceea ce priveste legile nr. 18/1991 si nr. 1/2000 referitoare la terenurile agricole, conform unei estimari partiale referitoare la 8 din cele 41 de judete, autoritatilor locale le-au fost adresate aproape un milion si jumatate de cereri de restituire sau de despagubire . 55.271 de dosare constituite in temeiul acestor legi au fost transmise Comisiei Centrale, care a retinut 21.279 dintre ele si a eliberat 10.915 "titluri de despagubire". Celelalte dosare sunt in curs de examinare;
- in ceea ce priveste cererile de restituire a terenurilor sau de despagubire in temeiul Legii nr. 247/2005, peste 800.000 de cereri au fost inregistrate la autoritatile locale, din care circa 172.000 au fost admise cu propunere de despagubire;
- din totalul beneficiarilor de "titluri de despagubire", 15.059 au ales sa primeasca o parte din suma in numerar, pentru un cuantum total de circa 2 miliarde RON, adica circa 400 milioane euro. 3.850 de persoane au primit plati pentru un total de circa 350 milioane RON, adica circa 80 milioane euro.
78. Instituite in decembrie 2005, actiunile la Fondul "Proprietatea" inca nu sunt cotate la bursa . Cu toate acestea, din anul 2007, Fondul "Proprietatea" plateste dividende actionarilor sai si, din martie 2008, vanzarea actiunilor fondului este permisa pe calea unor tranzactii directe, controlate de autoritatea de reglementare bursiera. De exemplu, in luna mai 2010 au fost inregistrate 206 cesiuni.
79. Potrivit informatiilor publicate la data de 4 iunie 2010 de Fondul "Proprietatea", Ministerul Finantelor Publice este actionarul majoritar, detinand 56% din actiunile fondului. In plus, 103 actionari sunt persoane juridice care detin, in total, 12% din actiunile fondului, iar 3.622 de actionari sunt persoane fizice care detin, in total, 31,4% din actiunile fondului.
80. Conform unei estimari avansate de Guvern, suma necesara pentru plata despagubirilor prevazute de legile referitoare la despagubiri se ridica la 21 miliarde euro.
D. Textele Consiliului Europei
81. In Rezolutia sa Res(2004)3 privind hotararile care ridica o problema structurala subsecventa, adoptata la 12 mai 2004, Comitetul Ministrilor a aratat urmatoarele:
"Comitetul Ministrilor, in temeiul articolului 15.b din Statutul Consiliului Europei (...)
invita Curtea:
I. in masura posibilitatilor, sa identifice in hotararile in care constata o incalcare a Conventiei ceea ce, in opinia sa, ridica o problema structurala subsecventa si originea acestei probleme, in special atunci cand ea este susceptibila a da nastere unor numeroase cereri, astfel incat sa ajute statele sa gaseasca solutia potrivita si Comitetul Ministrilor sa supravegheze executarea hotararilor;
II. sa semnaleze in special orice hotarare care cuprinde indicatii cu privire la existenta unei probleme structurale si la originea acestei probleme nu numai statului in cauza si Comitetului Ministrilor, ci si Adunarii Parlamentare, secretarului general al Consiliului Europei si comisarului pentru drepturile omului din cadrul Consiliului Europei, si sa semnaleze intr-un mod adecvat aceste hotarari in baza de date a Curtii."
82. Recomandarea Comitetului Ministrilor Rec(2004)6 privind imbunatatirea cailor de recurs interne, adoptata la data de 12 mai 2004, are urmatorul continut:
"Comitetul Ministrilor, in temeiul articolului 15.b din Statutul Consiliului Europei (...)
recomanda statelor membre, luand in considerare exemplele de bune practici mentionate in anexa:
I. sa se asigure, printr-o observare constanta, in lumina jurisprudentei Curtii, ca exista recursuri interne pentru orice persoana care invoca intr-un mod justificabil o incalcare a Conventiei si ca aceste recursuri sunt efective, in masura in care ele pot conduce la o decizie pe fondul plangerii si la un remediu adecvat al oricarei incalcari constatate;