Hotararea CEDO in Cauza Grosaru impotriva Romaniei

ARTICOLUL 6 A� 5

"Comisia de validare se pronunta asupra contestatiilor nesolutionate si asupra acelora a caror solutionare s-a facut cu incalcarea dispozitiilor legale referitoare la procedura de solutionare."

B. Lucrarile Comisiei Europene pentru democratie prin drept (Comisia de la Venetia)

1. Codul bunelor practici in materie electorala

22. Codul bunelor practici in materie electorala a fost adoptat de Comisia de la Venetia in cadrul celei de-a cincizeci si una sesiuni plenare ce a avut loc pe 5 si 6 iulie 2002 si a fost supus Adunarii Parlamentare din 6 noiembrie 2002. In partile sale relevante, acesta prevede urmatoarele:

"3.3. Existenta unui sistem de recurs eficient

Pentru a aplica eficient prevederile dreptului electoral, nerespectarea lor trebuie sa poata fi contestata in fata unui organ de recurs. Acest lucru se refera in special la rezultatul alegerilor, a carui contestare permite invocarea neregulilor in procedura de vot; de asemenea, acest lucru este valabil si in cazul actelor adoptate in perioada preelectorala, in special in ceea ce priveste dreptul de vot, listele electorale si eligibilitatea, validitatea candidaturilor, respectarea regulilor campaniei electorale si accesul la mijloacele de informare in masa sau la finantarea partidelor.

Exista doua solutii posibile:

- Recursurile sunt examinate de instantele judecatoresti - ordinare, speciale sau constitutionale.

- Instantele competente sunt comisii electorale. Acest sistem prezinta avantaje reale, deoarece comisiile sunt foarte specializate si, de aceea, cunosc mai bine problemele electorale decat instantele judecatoresti. Cu toate acestea, din motive de precautie, se recomanda instituirea unei forme de control jurisdictional. Prin urmare, prima instanta este comisia electorala superioara, iar a doua, instanta judecatoreasca competenta .

Recursul in fata Parlamentului, in calitate de judecator al propriilor alegeri, este prevazut in unele cazuri, dar risca sa determine adoptarea unor decizii politice. Acest tip de recurs este admisibil in prima instanta, atunci cand este cunoscut de multa vreme, insa in acest caz trebuie sa fie posibil un recurs judiciar.

Procedura de recurs ar trebui sa fie cat mai scurta posibil, cel putin in ceea ce priveste deciziile ce trebuie adoptate inainte de alegeri. In acest sens, trebuie evitate doua obstacole: pe de o parte, ca procedura de recurs sa intarzie procesul electoral; pe de alta parte, ca, in lipsa efectului suspensiv, deciziile asupra recursului care puteau fi luate inaintea alegerilor sa fie luate dupa acestea. In plus, deciziile cu privire la rezultatele alegerilor nu trebuie adoptate cu intarziere, mai ales in cazul unui climat politic tensionat. Acest lucru presupune totodata termene de recurs foarte scurte si ca instanta de recurs sa fie obligata sa statueze cat mai prompt posibil. Termenele trebuie sa fie, totusi, suficient de lungi pentru a permite un recurs, pentru a garanta exercitarea drepturilor la aparare si o decizie chibzuita. Un termen de 3 pana la 5 zile in prima instanta (atat pentru formularea recursurilor, cat si pentru adoptarea hotararilor) pare a fi rezonabil pentru deciziile care trebuie adoptate inainte de alegeri. Totusi, instantelor superioare (curti supreme, curti constitutionale) li se poate acorda un termen ceva mai lung pentru a statua.

De altfel, procedura trebuie sa fie simpla. Punerea unor formulare speciale la dispozitia alegatorilor care doresc sa formuleze un recurs contribuie la simplificarea procedurii. Trebuie inlaturat orice formalism pentru a evita decizii de inadmisibilitate, in special in cauzele delicate din punct de vedere politic.

In plus, trebuie neaparat ca prevederile in materie de recurs, si in special de competenta si de responsabilitate ale diferitelor instante, sa fie clar reglementate prin lege pentru a evita orice conflict de competenta pozitiv sau negativ. Nici reclamantii si nici autoritatile nu trebuie sa aiba posibilitatea de a alege instanta de recurs. Riscul denegarii de dreptate este ridicat daca exista posibilitatea de recurs in mod alternativ la instante si la comisii electorale sau daca recursul s-ar face in lipsa unei delimitari clare a competentelor diferitelor instante - spre exemplu instantele ordinare si Curtea Constitutionala . (...)

Litigiile legate de listele electorale, care sunt, de exemplu, de competenta administratiei locale care actioneaza sub controlul comisiilor electorale sau in colaborare cu acestea pot fi solutionate de judecatorii.

Calitatea de a face recurs trebuie sa fie larg recunoscuta. Recursul trebuie sa fie accesibil oricarui alegator din circumscriptie, precum si oricarui candidat din cadrul acesteia. Un cvorum rezonabil poate fi, totusi, impus pentru recursurile alegatorilor cu privire la rezultatele alegerilor.

Procedura trebuie sa aiba un caracter judiciar, in sensul in care dreptul reclamantilor la o procedura contradictorie trebuie sa fie asigurat.

Atributiile instantei de recurs sunt de asemenea importante. Ea trebuie sa aiba posibilitatea de a anula scrutinul in cazul in care rezultatul a fost influentat de vreo neregula, modificand repartizarea mandatelor. Acest principiu general ar trebui cizelat, in sensul in care contenciosul de anulare nu trebuie neaparat sa aiba efect pe intregul teritoriu sau chiar in limitele circumscriptiei; dimpotriva, ar trebui sa fie posibila anularea rezultatelor unei sectii de votare. Aceasta ar permite, totodata, evitarea a doua situatii extreme: anularea scrutinului in intregime, desi neregulile sunt limitate din punct de vedere geografic; refuzul de a anula scrutinul in cazul in care teritoriul in care au fost constatate neregulile este insuficient de extins. Pe teritoriul unde alegerile au fost anulate se vor reorganiza alegeri.

In cazul in care comisiile electorale superioare sunt instante de recurs, acestea trebuie sa aiba competenta de rectificare sau anulare din oficiu a deciziilor comisiilor electorale superioare."

2. Raportul asupra dreptului electoral si administrarea alegerilor in Europa

23. Raportul asupra dreptului electoral si administrarea alegerilor in Europa (Studiu de sinteza asupra anumitor provocari si probleme recurente) a fost adoptat de Consiliul Alegerilor Democratice cu ocazia celei de-a saptesprezecea reuniuni a sa (Venetia, 8-9 iunie 2006) si de Comisia de la Venetia cu ocazia celei de-a saizeci si saptea sesiuni plenare a sa (Venetia, 9-10 iunie 2006). In partile sale relevante, acesta prevede urmatoarele:

"XII. Recursul in materie de alegeri si raspunderea pentru incalcarile dreptului electoral

167. Procedurile de formulare a recursului trebuie sa fie cel putin la indemana oricarui alegator, candidat si partid. Totusi, se poate impune un cvorum rezonabil pentru recursurile alegatorilor referitoare la rezultatele alegerilor [CDL-AD (2002)023rev, paragraful 99]. Pentru a fi conforme cu normele internationale, procedurile de recurs trebuie sa le confere in mod clar alegatorilor, candidatilor si partidelor politice urmatoarele drepturi: dreptul de a formula un recurs, dreptul de a prezenta elemente de proba in sprijinul unui recurs, dreptul la o analiza publica si echitabila a unui recurs, dreptul ca o instanta sa se pronunte in mod transparent si impartial asupra unui recurs, dreptul la o solutie efectiva si rapida, precum si dreptul de a se adresa unei instante superioare daca recursul este respins [vezi, de exemplu, CDL-AD (2004)027, paragraful 111]. Totusi, in practica, aceste drepturi nu sunt mereu respectate. Este posibil chiar ca recursuri intemeiate sa nu poata conduce la eliminarea inegalitatii.

168. Ca urmare a traditiilor juridice si politice diferite de la o tara la alta, sunt utilizate diferite proceduri pentru a rezolva litigiile electorale. Intr-o serie de democratii bine definitivate din Europa de Vest (cum sunt Germania, Franta, Italia sau Marea Britanie), recursurile in materie electorala sunt examinate de organele administrative si judiciare ordinare in cadrul unor proceduri speciale. Dimpotriva, in majoritatea democratiilor noi sau emergente din Europa Centrala si de Est (precum si in alte regiuni ale lumii), comisiile electorale independente si instantele ordinare isi impart responsabilitatea de a analiza recursurile in materie electorala (...)."

3. Raportul asupra dreptului electoral si a minoritatilor nationale

24. Raportul asupra dreptului electoral si a minoritatilor nationale a fost adoptat de Comisia de la Venetia la data de 25 ianuarie 2000. El se refera la elementul central al vietii publice, participarea la organele alese ale statului, in special la Parlamentul national. Aceasta participare este analizata din perspectiva dreptului electoral si a posibilitatilor pe care le ofera acesta persoanelor care apartin minoritatilor nationale de a fi prezente in organele alese.

Regulile dreptului electoral referitoare la o reprezentare speciala a minoritatilor reprezinta exceptia . Astfel, printre statele care au raspuns la chestionarul Comisiei, numai 3 (Croatia, Romania, Slovenia) prevedeau alegerea unor deputati care sa reprezinte minoritatile nationale. Conform raportului, Romania este tara in care au participat la alegeri cele mai multe partide sau organizatii ale minoritatilor - asimilate partidelor politice in materie electorala - si care au deputati si senatori in Parlament.

Fara a garanta neaparat prezenta unor persoane care apartin minoritatilor nationale in organele alese, alte sisteme faciliteaza reprezentarea organizatiilor de minoritati. In Polonia si in Germania, regulile in materie de cvorum nu se aplica efectiv in cazul unor astfel de organizatii.

Sistemul belgian este specific. Totalitatea institutiilor este conceputa astfel incat sa asigure un echilibru intre diferitele grupuri lingvistice (mai degraba decat intre minoritati propriu-zise). In plus, in anumite teritorii mixte din punct de vedere lingvistic, au fost facute demersuri pentru ca alegatorii din diferitele comunitati lingvistice sa fie reprezentati in organul ales.

Totusi, cel mai adesea, reprezentarea minoritatilor in organul ales este, dimpotriva, asigurata de aplicarea regulilor generale ale dreptului electoral, care trateaza in acelasi mod persoanele care apartin unor minoritati nationale si celelalte persoane .

C. Recomandarile de la Lund cu privire la participarea efectiva a minoritatilor nationale la viata publica

25. Recomandarile au fost adoptate la Lund (Suedia) in septembrie 1999 de catre un grup de experti internationali sub egida Inaltului Comisar pentru Minoritatile Nationale al OSCE. In partile lor relevante, recomandarile prevad urmatoarele:

"B. Alegeri

7) Experienta inregistrata mai ales in Europa demonstreaza importanta procesului electoral in facilitarea participarii minoritatilor la viata politica . Statele trebuie sa garanteze persoanelor apartinand minoritatilor nationale dreptul de a lua parte la administrarea treburilor publice, in special prin dreptul de a vota si de a candida, fara discriminare .

8) Reglementarile privind formarea si activitatea partidelor politice trebuie sa respecte principiul libertatii de asociere din dreptul international. Acest principiu include libertatea de a infiinta atat partide politice bazate pe identitati comune, cat si partide ce nu se identifica exclusiv cu interesul unei comunitati determinate.

9) Sistemul electoral ar trebui sa faciliteze reprezentarea minoritatilor si influenta exercitata de acestea.

- Atunci cand minoritatile sunt concentrate din punct de vedere teritorial, circumscriptiile care nu aleg decat un singur deputat pot asigura minoritatii o reprezentare suficienta.

- Sisteme de reprezentare proportionala, in care numarul de voturi pe care il obtine un partid politic in cadrul scrutinului national se reflecta in numarul de mandate la nivelul legislativului, pot contribui la asigurarea reprezentarii minoritatilor.

- Anumite forme de vot preferential, in care alegatorii claseaza candidatii intr-o ordine de preferinta pot facilita reprezentarea minoritatilor si pot promova cooperarea in interiorul comunitatii.

- Un prag electoral mai coborat pentru reprezentarea in corpul legiuitor poate sa consolideze includerea minoritatilor nationale in gestionarea chestiunilor publice.

10) Delimitarea circumscriptiilor electorale ar trebui sa permita o reprezentare echitabila a minoritatilor nationale."

Recomandarile de la Lund sunt dezvoltate in "Liniile directoare pentru favorizarea participarii minoritatilor nationale la procesul electoral", publicate in ianuarie 2001, sub egida OSCE.

D. Drept comparat in materie de recursuri postelectorale

26. In ciuda diversitatii organizarii si a caracteristicilor administratiei electorale competente in materie de rezultate si de repartizare a mandatelor (comisii electorale independente, structuri guvernamentale, birouri electorale temporare, instante), din elementele de care dispune Curtea cu privire la legislatia unui mare numar de state membre ale Consiliului Europei rezulta ca exista o anumita convergenta in ceea ce priveste existenta unui sistem de recurs postelectoral. In anumite state, este posibil sa se formuleze un astfel de recurs in fata unui organ considerat curte sau instanta, indiferent ca este vorba de judecatorul ordinar, de o curte electorala speciala sau de o instanta constitutionala. Daca anumite tari prevad pana la doua grade de recurs in fata organelor jurisdictionale, altele nu prevad decat un singur recurs de acest tip, in prima instanta. Cele 3 tari care nu prevad niciun recurs jurisdictional in afara validarii puterilor de catre camera legislativa sunt tari din Europa Occidentala (Belgia, Italia, Luxemburg). Existenta acestei tendinte catre jurisdictionalizarea contenciosului postelectoral se inscrie pe traseul normelor europene preconizate de Comisia de la Venetia, care subliniaza ca in toate situatiile ar trebui sa existe un recurs jurisdictional, singurele recursuri in fata comisiei de validare a Parlamentului sau in fata unei comisii electorale neoferind garantii suficiente.

a) Administratia electorala centrala ca organ de recurs

27. Acest sistem este adoptat de Romania si Albania. In aceasta din urma tara este posibila contestarea deciziilor referitoare la declararea rezultatelor in fata comisiei electorale centrale insesi. Cu toate acestea, partile lezate pot apoi sa faca recurs impotriva deciziei comisiei in fata unei instante (colegiul electoral al Curtii de Apel Tirana).

b) Validarea politica: comisiile parlamentare de validare