Criterii de stabilire a caracterului unui act administrativ

Incadrarea unui act infralegislativ intr-una dintre cele doua categorii mai sus aratate nu se realizeaza prin ``decuparea`` unor dispozitii din acel act, afectand in acest mod caracterul unitar al acestuia, ci prin examinarea integrala a continutului sau, prin prisma trasaturilor fiecareia dintre categoriile in discutie (acte normative si acte individuale). Cu alte cuvinte, un act administrativ este fie normativ, fie individual, in functie de intinderea efectelor juridice pe care le produce ca intreg, indiferent de continutul concret al unei parti (de exemplu al unei anexe) a acestuia.
Prin cererea inregistrata pe rolul Curtii de Apel Alba Iulia reclamanta SC P SA, prin administrator judiciar, in contradictoriu cu paratul Guvernul Romaniei, a solicitat:

- anularea in parte, ca ilegala, a H.G. nr. 349/2005, Anexa 5 - tabel 5.2, in sensul anularii prevederii prin care s-a dispus inchiderea depozitului S - Medias, la data de 16 iulie 2010, anulare ce urmeaza a avea drept consecinta modificarea actului normativ in sensul prelungirii autorizatiei de functionare a acestui depozit pana la termenul de 16 iulie 2017, termen limita la care se prevede inchiderea ultimelor depozite de deseuri menajere neconforme cu standardele Uniunii Europene;

- obligarea Guvernului la plata de daune materiale, in cuantum de 37.849,71 RON pentru fiecare luna de nefunctionare, incepand cu luna august 2010 si pana la momentul permiterii reinceperii activitatii de functionare a depozitului;

- in subsidiar, in cazul respingerii cererii de anulare, obligarea Guvernului la plata sumei de 3.179.316 RON cu titlu de dezdaunari, pentru nepermiterea functionarii societatii pana la termenul de 16 iulie 2017, termen limita la care se prevede inchiderea ultimelor depozite de deseuri neconforme cu standardele U.E.;

- recunoasterea dreptului reclamantei de a edifica un depozit nou de deseuri menajere, depozit care sa fie conform standardelor U.E., in conditiile in care aceasta se va conforma cu Cerintele Generale prevazute in Anexa nr. 2 a HG nr. 349/2005 si cu intreaga legislatie in materie, si care sa poata functiona dupa data de 16 iulie 2017.

In motivarea actiunii, reclamanta a invocat ca Depozitul S Medias este proprietatea sa si H.G. nr. 349/2005 anexa 5 tabel 5.2. este nelegala, intrucat impune sistarea activitatii de depozitare incepand cu 16.07.2010 a depozitului proprietate privata a acesteia, incalcandu-se, astfel, dreptul sau de proprietate, termenul impus trebuind sa fie termenul limita de conformare 16 iulie 2017.

H.G. nr. 349/2005 interzice totodata si dreptul sau de a edifica un nou depozit conform standardelor Uniunii Europene.

Reclamanta a aratat ca a formulat plangere prealabila la 17 noiembrie 2010, primind raspuns la data de 19.01.2011, in sensul ca cererea sa este neintemeiata.

In cauza a formulat cerere de interventie in interesul paratului Ministerul Mediului si Padurilor, solicitand respingerea actiunii.

Prin intampinarea formulata, Guvernul Romaniei a invocat exceptia tardivitatii actiunii, aratand ca Anexa 5 tabel 5.2 este un act administrativ cu caracter individual si, in temeiul art. 11 al. 2 din Legea 554/2004, instanta trebuia sesizata intr-un termen limita de 1 an de la data emiterii actului. Or, raportat la data publicarii hotararii guvernului in Monitorul Oficial - 10.05.2005, sesizarea instantei de contencios administrativ fiind facuta la data de 19.07.2011, actiunea reclamantei este tardiva.

Fiind pusa in discutie aceasta exceptie, reclamanta a sustinut ca H.G. nr. 349/2005 este un act administrativ unilateral cu caracter normativ, astfel ca actiunea in anulare poate fi formulata oricand.

Prin sentinta nr. 337 din 15 noiembrie 2011, Curtea de Apel Alba Iulia - Sectia de contencios administrativ si fiscal a admis exceptia tardivitatii actiunii invocata de paratul Guvernul Romaniei si a respins ca tardiva actiunea in contencios administrativ formulata de reclamanta S.C. P SA Medias, avand ca obiect anularea in parte a Anexei 5 tabel 5.2 din H.G. nr. 349/2005.

Totodata, a admis cererea de interventie in interesul paratului formulata de Ministerul Mediului si Padurilor.

Pentru a pronunta aceasta solutie, Curtea a retinut ca exceptia tardivitatii actiunii este fondata, intrucat, analizand natura actului administrativ atacat, respectiv daca acesta este un act administrativ normativ sau individual, aceasta a apreciat ca, spre deosebire de restul prevederilor de natura generala ce confera actului administrativ caracter normativ, Anexa 5 tabel 5.2. din H.G. nr.349/2005 are natura unui act administrativ individual, intrucat se adreseaza unor subiecti de drept administrativ determinati, stabilind obligatia de sistare a depozitarii la o anumita data .

Prima instanta a avut in vedere faptul ca reclamanta a solicitat doar anularea partiala a H.G. nr. 349/2005, respectiv a Anexei nr. 5 tabel 5.2 prin care s-a stabilit lista depozitelor neconforme clasa ``b`` din zona urbana, sustinand ca este vatamata doar prin includerea depozitului S Medias in aceasta anexa si prin stabilirea termenului de sistare a depozitarii la 16.07.2010, iar nu prin dispozitiile cu caracter general, adresate unor subiecti nedeterminati, abstracti.

Prin urmare, instanta de fond a apreciat ca reclamanta trebuia sa formuleze de la publicarea in Monitorul Oficial al Romaniei, respectiv de la data de 10.05.2005, in termen de 30 de zile plangerea prealabila, apoi sa astepte 30 de zile raspunsul si de la acest termen limita, 10.07.2005, curgea termenul de 6 luni de sesizare a instantei pana la data de 10.01.2006 sau, cel mult si pentru motive temeinice, pana la 10.07.2006.

Ori, reclamanta a sesizat instanta de contencios administrativ cu actiune in anulare abia la data de 15.07.2011, actiunea fiind, astfel, tardiva.

Curtea a apreciat ca, raportat la aceasta exceptie ce impune mentinerea actului administrativ atacat, solutia in ceea ce priveste capetele de cerere subsidiare nu poate fi decat de respingere, intrucat actiunea in despagubiri poate fi formulata numai in conditiile anularii actului.

Impotriva acestei hotarari a declarat recurs reclamanta S.C. P S.A. Medias, criticand-o pentru nelegalitate si netemeinicie.

Asupra exceptiei tardivitatii actiunii s-a solicitat respingerea acesteia deoarece actul administrativ atacat este unul normativ. Chiar si in cazul in care urma a fi considerat individual, a cerut sa se constate ca cererea este facuta in termen deoarece actul administrativ, considerat de instanta fondului ca fiind individual, nu a fost comunicat reclamantei.

Aceasta cerere a fost facuta in sedinta din 8 noiembrie 2011, cand s-a solicitat in mod explicit ca in cazul in care instanta de fond va considera ca actul administrativ este unul individual, sa se constate ca cererea este facuta in termen, deoarece actul nu a fost comunicat.

O astfel de constatare ar fi dus, pe cale de consecinta, la respingerea exceptiei tardivitatii cererii. Cu alte cuvinte instanta de fond a lasat aceasta cerere nesolutionata sub acest aspect fiind incalcat dreptul la un proces echitabil, drept aparat de art. 6 al CEDO.

Instanta de fond a apreciat in mod netemeinic ca Anexa 5, tabelul 5.2 este un act administrativ individual si ca publicarea in Monitorul Oficial este un act analogic comunicarii actului individual .

Chiar daca ar fi vorba de un act individual, reclamanta s-ar incadra in termenul de contestare deoarece prezumtia si obligatia de cunoastere a textelor publicate in Monitorul Oficial opereaza doar fata de normele de drept, instituind astfel prezumtia si obligatia de cunoastere a legii.

Aceasta prezumtie si obligatie de cunoastere a continutului unui Monitor Oficial nu opereaza in cazul actelor administrative individuale, motiv pentru care ar fi trebuit sa constate ca actul administrativ atacat, considerat de instanta ca fiind individual, nu a fost comunicat.

Instanta a considerat ca Anexa 5 - tabelul 5.2 este un act administrativ individual deoarece s-ar adresa, chipurile, unor subiecti de drept administrativ determinati.

Aceasta sustinere a instantei este una nemotivata. Simpla referire generica la Anexa 5 - tabelul 5.2, fara ca aceasta referire sa infatiseze rationamentul instantei echivaleaza cu nemotivarea hotararii, fiind incalcat, si sub acest aspect, dreptul la un proces echitabil prevazut de art. 6 al C.E.D.O.

Dreptul la un proces echitabil, a mai fost incalcat si prin nesolutionarea solicitarii de a se constata ca cererea de chemare in judecata este facuta in termen, deoarece actul administrativ, considerat de instanta fondului ca fiind individual, nu a fost comunicat.

Prin urmare s-a apreciat ca incalcarea dreptului la un proces echitabil s-a facut atat prin nesolutionarea solicitarii de a se constata ca cererea de chemare in judecata este facuta in termen, deoarece actul administrativ, considerat de instanta fondului ca fiind individual, nu a fost comunicat, cat si nemotivarea opiniei instantei prin care aceasta sustine ca Anexa 5 este un act administrativ individual deoarece s-ar adresa, chipurile, unor subiecti de drept administrativ determinati.

Aducerea la cunostinta a unui act administrativ se face prin publicare pentru actele normative si prin comunicare pentru actele individuale.

Modalitatile comunicarii unui act administrativ individual: In mod incontestabil, cel mai eficient mod de comunicare este inmanarea actului, sub semnatura, destinatarului, fie direct de catre emitent, fie prin intermediul unui curier administrativ sau posta, cu scrisoare recomandata. Varianta extrema, aplicabila in situatia in care destinatarul refuza sa primeasca sub semnatura actul sau nu este gasit la sediu (domiciliu), este afisarea, afisaj care este atestat prin redactarea unui proces-verbal de afisare, certificate prin semnatura unui martor

Procedeul comunicarii actelor administrative individuale prin afisare nu poate fi substituit si nici confundat cu publicarea, deoarece, asa cum s-a aratat, prezumtia si obligatia de cunoastere a textelor publicate in Monitorul Oficial opereaza doar fata de normele de drept, instituind prezumtia si obligatia de cunoastere a legii.

Instanta de fond a apreciat in mod netemeinic ca cererea are un singur petit principal si ca celelalte ar fi subsidiare.

In realitate capatul de cerere prin care se solicita ,,Recunoasterea dreptului de a edifica un depozit nou de deseuri menajere, depozit care sa fie conform standardelor U.E., conform cu Cerintele Generale prevazute in Anexa nr. 2 a H.G nr. 349/2005 si cu intreaga legislatie in materie, si care sa poate functiona dupa data de 16 iulie 2017`` este un petit principal care nu se afla in relatie de subsidiaritate cu celelalte.

Dreptul de a edifica un nou depozit, conform, la o noua locatie, nu are nicio legatura cu Anexa 5 - tabelul 5.2, ci cu Cerintele Generale prevazute in Anexa nr. 2 a H.G. nr 349/2005.

In ciuda faptului ca adresa nr. 8063/13.12.2003 a Consiliului Judetean Sibiu, potrivit caruia se are in vedere realizarea unui depozit conform in zona Medias, Agentia Nationala pentru Protectia Mediul isi motiveaza refuzul permiterii edificarii unui nou depozit, conform, prin prevederile Hotararii de Guvern nr. 349/2005, iar prin adresa nr. 1/1103/13.07.2010.

Refuzul autoritatii publice de a permite reclamantului participarea la viata economica a zonei, incalca principiul liberei concurente, ceea ce echivaleaza cu o expropriere de obiectul de activitate, incalcandu-se pct. 1 si 2 din art. 1 al primului Protocol Aditional al Conventiei Europene a Drepturilor Omului.

Pentru aceste motive, in conformitate cu prevederile art. 312 alin. (5) si art. 313 Cod procedura civila, coroborate cu cele ale art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, in raport si de faptul ca nu s-a cercetat fondul cauzei, se solicita admiterea recursului, casarea sentintei atacate si trimiterea cauzei spre rejudecare, si totodata in temeiul art. 234 paragraful 3 din Tratatul CEE, se solicita instantei de recurs sa pronunte o decizie prin care sa hotarasca, in scopul aplicarii corecte a legii, ca instanta fondului, in temeiul art. 234 din Tratatul CEE, sa ceara o hotarare preliminara in fata Curtii de Justitie a Comunitatilor Europene, in vederea interpretarii conformitatii dreptului Uniunii Europene cu dispozitiile H.G. nr. 349/2005.

Recursul este fondat.

In functie de intinderea efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se clasifica in acte normative si acte individuale.

Actele administrative normative contin reglementari cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, in timp ce actele individuale produc efecte, de regula, fata de o persoana, sau uneori fata de mai multe persoane, nominalizate expres in continutul acestor acte .

Incadrarea unui act infralegislativ intr-una dintre cele doua categorii mai sus aratate nu se realizeaza, asa cum a procedat instanta de fond, prin ``decuparea`` unor dispozitii din acel act, afectand in acest mod caracterul unitar al acestuia, ci prin examinarea integrala a continutului sau, prin prisma trasaturilor fiecareia dintre categoriile in discutie (acte normative si acte individuale). Cu alte cuvinte, un act administrativ este fie normativ, fie individual, in functie de intinderea efectelor juridice pe care le produce, indiferent de continutul concret al unei anexe a acelui act, cum este cazul in speta.

Or, din aceasta perspectiva, rezulta cu puterea evidentei ca actul administrativ in discutie, HG nr. 349/2005, este unul normativ din moment ce contine reguli generale, de aplicabilitate repetata, iar destinatarii acestuia sunt un numar indeterminat de subiecti, in conditiile in care hotararea de guvern amintita contine reguli prin care este determinat cadrul legal pentru desfasurarea activitatilor de depozitare a deseurilor, atat cele privind realizarea, exploatarea, monitorizarea, inchiderea si urmarirea post-inchidere a depozitelor noi, cat si pentru exploatarea , inchiderea si urmarirea post-inchidere a depozitelor existente, in conditii de protectie a mediului si a sanatatii populatiei.

Plasarea gresita a actului infralegislativ contestat in prezenta cauza, in categoria actelor individuale, de catre instanta de fond, a condus la pronuntarea unei hotarari nelegale, retinandu-se ca actiunea promovata de catre reclamanta SC P SA este tardiv formulata, in raport de prevederile art. 11 alin.(1) din Legea nr.554/2004.

In realitate, textul de lege precitat nu este incident in cauza, acesta referindu-se la termenul de 6 luni in care se formuleaza actiunea in contencios administrativ, atunci cand se contesta un act administrativ cu caracter individual .

Fiind vorba, astfel cum s-a retinut mai sus, de contestarea unui act administrativ cu caracter normativ, actiunea in justitie poate fi promovata oricand, dupa cum rezulta din prevederile imperative si inderogabile ale art. 11 alin.(5) din Legea nr. 554/2004.

Fata de cele ce preced, hotararea instantei de fond de a respinge ca tardiva actiunea formulata de reclamanta S.C. P S.A., este nelegala, astfel ca in temeiul prevederilor art. 312 alin.(5) Cod procedura civila, recursul a fost admis, sentinta atacata a fost casata iar cauza a fost trimisa spre rejudecare aceleiasi instante, care va examina si celelalte critici formulate de recurenta.