Actiune pentru restrangerea exercitarii dreptului la libera circulatie in statele Uniunii Europene

Masura restrangerii dreptului la libera circulatie in strainatate a cetatenilor romani poate fi dispusa cu privire la persoana care a fost returnata dintr-un stat membru al Uniunii Europene, in baza unui acord de readmisie incheiat intre Romania si acel stat, numai pentru motive de ordine publica, securitate publica sau sanatate publica.

Prin Sentinta civila nr. 2100 din 14.11.2007 pronuntata de Tribunalul Iasi s-a respins actiunea formulata de reclamanta Directia Generala de Pasapoarte Bucuresti in contradictoriu cu paratul Z.I.-F.

Pentru a se pronunta astfel prima instanta a retinut urmatoarele:

Notiunea de libertate a circulatiei persoanelor avand cetatenia romana (in speta se pune problema restrangerii dreptului la libera circulatie a unui cetatean roman) include in sfera sa urmatoarele componente:

- dreptul cetateanului roman de a circula liber pe teritoriul Romaniei;

- dreptul cetateanului roman de a-si stabili domiciliul sau resedinta pe teritoriul Romaniei;

- dreptul cetateanului roman de a emigra intr-un alt stat;

- dreptul cetateanului roman de a intra pe teritoriul Romaniei;

- dreptul cetateanului roman de a parasi teritoriul Romaniei pentru a circula sau a se stabili intr-un alt stat .

Dintre drepturile enumerate mai sus, in cauza de fata este relevant doar ultimul, respectiv dreptul paratului de a parasi teritoriul Romaniei pentru a patrunde pe teritoriul Danemarcei (Romania devenind membra a Uniunii Europene de la 01 ianuarie 2007 rezulta ca, potrivit art. 52 din Legea nr. 248/2005, interdictia la libera circulatie poate fi teoretic impusa doar cu privire la teritoriul Statului Danemarcei).

Instanta romana trebuie sa aprecieze necesitatea restrangerii dreptului la libera circulatie prin raportare la ordinea juridica in vigoare la momentul aplicarii unei eventuale astfel de masuri .

Tocmai din acest motiv, se impune a fi examinata situatia de fapt a paratului in raport de noua ordine juridica din Romania, determinata de aderarea tarii noastre la Uniunea Europeana la 01 ianuarie 2007.

In ceea ce priveste principiul de baza in materia liberei circulatii a persoanelor avand cetatenia romana, in prezent, atat legea interna, cat si legislatia comunitara stabilesc regula potrivit careia dreptul la libera circulatie a cetatenilor romani pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este garantat - art. 25 din Constitutia Romaniei, art. 18 din Tratatul C.E., art. 4 din Directiva 2004/38/CE.

Cat priveste exceptiile de la aceasta regula ele se regasesc atat in cuprinsul legii interne - art. 38 si 39 din Legea nr. 248/2005, cat si in cuprinsul legislatiei comunitare - art. 27 din Directiva 2004/38/CE.

Prin urmare, instanta urmeaza sa examineze in continuare urmatoarele chestiuni:

a) compatibilitatea normei interne cu cea comunitara in ceea ce priveste exceptia de la principiul libertatii cetateanului roman de a iesi din tara in scopul de a calatori pe teritoriul Danemarcei;

b) identificarea normei juridice aplicabile in ceea ce priveste restrangerea dreptului la libera circulatie;

c) aplicarea normei juridice aplicabile la situatia de fapt din speta de fata.

Procedand la acest demers juridic instanta retine urmatoarele:

1. Cu privire la compatibilitatea normei interne cu cea comunitara in ceea ce priveste exceptia de la principiul libertatii cetateanului roman de a iesi din tara in scopul de a calatori pe teritoriul Danemarcei instanta constata urmatoarele:

Art. 38 lit. a din Legea interna nr. 248/2005 prevede ca "restrangerea dreptului la libera circulatie in strainatate a cetatenilor romani poate fi dispusa pentru o perioada de cel mult 3 ani - cu privire la persoana care a fost returnata dintr-un stat in baza unui acord de readmisie incheiat intre Romania si acel stat".

In schimb, art. 27 din Directia 2004/38/CE prevede ca "statele membre pot restrange libertatea de circulatie si de sedere a cetatenilor Uniunii si a membrilor lor de familie, indiferent de cetatenie, pentru motive de ordine publica, siguranta publica sau sanatate publica. Aceste motive nu pot fi invocate in scopuri economice".

Dupa cum se observa, norma comunitara prevede in mod limitativ doar 3 situatii in care statul ar putea restrange libertatea de circulatie a persoanelor: afectarea ordinii publice, sigurantei publice sau sanatatii publice, pe cand norma interna prevede posibilitatea restrangerii dreptului la libera circulatie daca cetateanul roman a fost returnat dintr-un stat pe baza unui acord de readmisie, fara a se face nici o distinctie in ceea ce priveste persoana cetateanului in cauza, respectiv daca acesta prezinta sau nu un pericol pentru ordinea, siguranta sau sanatatea publica a statului din care a fost returnat.

In acest conditii, instanta constata ca norma interna prevede o categorie mai larga de situatii posibile cand se poate dispune restrangerea dreptului cetateanului roman la libera circulatie, in raport cu categoria situatiilor de exceptie prevazute de norma comunitara.

Consecinta fireasca este aceea ca norma interna este partial incompatibila cu norma comunitara, in ceea ce priveste alte exceptii la libera circulatie a persoanelor decat cele ce vizeaza ordinea, siguranta sau sanatatea publica.

2. In ceea ce priveste problema identificarii normei aplicabile in cazul de fata, respectiv norma interna sau norma comunitara, instanta va face aplicarea principiilor dreptului comunitar, astfel cum au fost ele stabilite in jurisprudenta Curtii Europene de Justitie, retinand ca "atunci cand dispozitiile unei directive apar, din punctul de vedere al continutului lor, ca fiind neconditionate si suficient de precise, aceste dispozitii pot fi invocate, in absenta unor masuri de transpunere in termenul stabilit, impotriva oricarei dispozitii de drept intern neconforme cu directiva sau daca sunt de natura sa defineasca drepturi pe care particularii pot sa le invoce impotriva statului" (Hotararea Curtii din 19 ianuarie 1982, cauza Becker c. Finanzamt Munster-Innenstadt).

Examinand continutul dispozitiilor art. 27 din Directiva instanta constata ca acestea stabilesc intr-un mod precis si lipsit de echivoc cele 3 exceptii de la principiul liberei circulatii a persoanelor.

De asemenea, examinand continutul Tratatului de aderare a Romaniei la Uniunea Europeana, instanta constata ca Romania avea obligatia ca pana la data de 01 ianuarie 2007 sa transpuna dispozitiile Directivei in dreptul intern, obligatie ce nu a fost insa indeplinita, Legea nr. 248/2005 nefiind pana in prezent modificata si armonizata cu dispozitiile cuprinse in Directiva.

In aceste conditii, instanta va face aplicarea efectului direct al Directivei la situatia de fapt din prezenta speta si, in considerarea principiul suprematiei dreptului comunitar, va constata ca norma aplicabila in prezentul litigiu, in care se solicita restrangerea dreptului la libera circulatie a unui cetatean roman, este norma comunitara, respectiv art. 27 si urm. din Directiva.

3. In ceea ce priveste aplicarea normei juridice comunitare la situatia de fapt din speta de fata, instanta retine urmatoarele:

Prin cererea de chemare in judecata reclamanta Directia Generala de Pasapoarte a solicitat restrangerea dreptului paratului la libera circulatie pe teritoriul Danemarcei motivand cererea exclusiv pe considerentul ca paratul a fost returnat de pe teritoriul acestui stat in baza unui acord de readmisie.

Asa cum s-a aratat mai sus, art. 27 din Directiva prevede situatiile de exceptie in care se poate dispune restrangerea dreptului la libera circulatie, respectiv ordinea, siguranta sau sanatatea publica.

Masurile luate din motive de ordine publica sau siguranta publica respecta principiul proportionalitatii si se intemeiaza exclusiv pe conduita persoanei in cauza.

Conduita persoanei in cauza trebuie sa constituie o amenintare reala, prezenta si suficient de grava la adresa unui interes fundamental al societatii. Nu pot fi acceptate motivari care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de consideratii de preventie generala.

Prin raportare la dispozitiile art. 27 din Directiva, instanta apreciaza ca nici chiar simpla nerespectare a conditiilor prevazute de legislatia Danemarcei referitoare la dreptul de sedere pe teritoriul sau a unui cetatean roman (nerespectare care oricum nu a fost dovedita in cauza), nu poate fi incadrata in sfera notiunilor de ordine, siguranta sau sanatate publica, pentru a se putea admite actiunea de fata.

Cu privire la eventuala incidenta a dispozitiilor din Tratatul C.E., instanta retine urmatoarele:

Potrivit acestui text de lege dispozitiile prezentului tratat nu aduc atingere drepturilor si obligatiilor care rezulta din conventiile incheiate anterior intrarii in vigoare a prezentului tratat intre unul sau mai multe state, membre pe de o parte si unul sau mai multe state terte pe de alta parte .

In masura in care aceste conventii nu sunt compatibile cu prezentul tratat, statul sau statele membre in cauza recurg la toate mijloacele corespunzatoare pentru a elimina incompatibilitatile constatate. La nevoie, statele membre isi acorda reciproc, sprijin in vederea atingerii acestui scop si adopta, daca este cazul, o pozitie comuna .

In aplicarea conventiilor mentionate la primul paragraf, statele membre iau in considerare faptul ca avantajele consimtite prin prezentul tratat de fiecare dintre statele membre fac parte integranta din instituirea Comunitatii si, din aceasta cauza, sunt inseparabil legate de crearea institutiilor comune, de atribuirea de competente in favoarea acestora si de acordarea acelorasi avantaje de catre toate celelalte state membre.

Curtea Europeana de Justitie a interpretat acest articol astfel: "instanta nationala, atunci cand sesizeaza existenta unei incompatibilitati intre Tratat si un Acord bilateral, poate evita aceasta prin interpretarea acordului intr-o maniera cat mai larga si in conformitate cu dreptul international, in asa fel incat interpretarea sa fie congruenta cu dreptul comunitar" (Hotararea Curtii din 18 noiembrie 2003, Budejovicky Budvar, Narodni Podnik c. Rudolf Ammersin GmbH).

In primul rand, instanta constata ca Acordul dintre Romania si Danemarca privind readmisia persoanelor aflate in situatie ilegala, ratificat prin Legea nr. 66/2000 nu reglementeaza obligatii specifice in sarcina Romaniei privind luarea unor masuri de restrangere a libertatii de circulatie a persoanelor care au fost returnate din Danemarca.

Singura obligatie esentiala asumata de Romania prin acest acord a fost aceia de a readmite cetatenii sai care au fost indepartati de catre regatul danez.

Chiar daca ar fi existat o astfel de conventie bilaterala prin care Romania si-ar fi asumat obligatia de a interzice libertatea de circulatie unui cetatean roman pe teritoriul unui stat membru U.E. din care a fost indepartat o astfel de conventie ar fi trebuit interpretata si aplicata in sensul dispozitiilor art. 234 alin. 3 din Tratat, respectiv prin apelarea la toate mijloacele corespunzatoare pentru eliminarea incompatibilitatilor, tinand cont ca fiecare dintre statele membre fac parte integranta din Comunitate si, din aceasta cauza, sunt inseparabil legate de crearea institutiilor comune.

Or, unul dintre aceste "mijloace" il poate constitui chiar atitudinea instantei de judecata care poate refuza aplicarea normelor incompatibile tratatului, atata vreme cat statul nu si-a indeplinit obligatia pozitiva de a reactiona in termen util pentru eliminarea unor astfel de incompatibilitati.

Avand in vedere aceste considerente, instanta va respinge ca nefondata actiunea .

Desigur, prezenta hotarare nu afecteaza cu absolut nimic dreptul autoritatilor daneze de a aprecia necesitatea unei alte indepartari a paratului de pe teritoriul Danemarcei, aceasta masura urmand a fi luata probabil in raport de noua ordine juridica comunitara determinata de aderarea Romaniei la U.E. incepand cu 01 ianuarie 2007. Este dreptul suveran al fiecarui stat de a decide daca se impune sau indepartarea unui cetatean de pe teritoriul sau, iar o instanta nationala dintr-un alt stat nu poate cenzura sub nici o forma o astfel de decizie .

Insa, asa cum s-a aratat mai sus, decizia unui stat membru U.E. de a indeparta un cetatean al altui stat membru nu atrage, de drept, obligatia acestuia din urma de a lua masuri de interzicere a libertatii de circulatie a cetateanului sau. Cetateanul care este indepartat beneficiaza de drepturile procedurale de a ataca in justitie masura, in fata autoritatilor din statul care a dispus aceasta masura, acestea fiind suverane sa decida asupra necesitatii acesteia. Eventuala nerespectare a masurii de catre cetateanul indepartat poate atrage sanctiuni specifice din partea statului care l-a indepartat.

Statul al carui cetatean este indepartat nu poate ingradi insa libertatea de circulatie a acestuia (in sensul interzicerii de a parasi tara pentru a se reintoarce pe teritoriul din care a fost indepartat) decat in situatiile de exceptie prevazute la art. 27 din Directiva si care trebuie dovedite ca atare.

Impotriva acestei sentinte a formulat apel Directia Generala de Pasapoarte din Ministerul Administratiei si Internelor, criticand-o ca netemeinica si nelegala. Sustine apelanta ca in conditiile existentei principiilor preeminentei dreptului comunitar si al aplicarii directe a acestuia, masura restrangerii exercitiului dreptului la libera circulatie in strainatate al unui cetatean roman, reglementata de art. 38 lit. "a" din Legea nr. 248/2005, este conditionata de returnarea acelui cetatean dintr-un alt stat in baza unui acord de readmisie incheiat cu Romania cu acest stat, daca acel cetatean a incalcat legislatia statului de unde a fost returnat.

Intimatul a fost returnat din Danemarca la data de 02 octombrie 2007, in baza acordului de readmisie incheiat cu acest stat, iar autoritatile romane au luat act de masura dispusa de statul strain, fara a putea cenzura returnarea intimatului, masura restrangerii dreptului la libera circulatie a acestuia se justifica in cazul de fata pentru apararea ordinii, situatie prevazuta printre cele limitativ enumerate de art. 53 din Constitutie .

Masura dispusa prin art. 38 lit. a Legea nr. 248/2005 se circumscrie situatiilor expres si limitativ prevazute de art. 53 din Constitutie, respectiv apararea sigurantei nationale si a ordinii publice, avand in vedere ca problema controlului migratiei ilegale din Romania spre statele europene prezinta interes atat pe plan intern, cat si extern.

Nu se poate sustine ca masura restrangerii exercitarii dreptului la libera circulatie in strainatate a personalelor care au fost returnate dintr-un stat in baza unui acord de readmisie incheiat intre Romania si acel stat incalca prevederile din Constitutie sau alte instrumente juridice internationale referitoare la dreptul de libera circulatie .

Pe de alta parte, Romania a negociat o perioada de tranzitie de la 2 pana la 7 ani, incepand cu data aderarii din 01 iulie 2007 la capitolul privind libera circulatie a persoanelor, astfel ca unele state membre pot sa aplice restrictii pentru cetatenii noilor state membre, pentru o perioada de 2 ani dupa aderare, situatie in care solutia pronuntata de instanta de fond este nelegala.

Apelul este nefondat.

Verificand actele si lucrarile dosarului, instanta de apel a retinut ca, prin actiunea introductiva de instanta, D.G.P. Bucuresti a solicitat respingerea exercitarii dreptului la libera circulatie in Danemarca pe o perioada de cel mult 3 ani a paratului Z.I.-F. ca urmare a faptului ca acesta a fost returnat din Danemarca la 02.10.2007 in baza Acordului de readmisie incheiat de Romania cu statul danez, in temeiul dispozitiilor art. 38 lit. a Legea nr. 248/2005, paratul fiind in culpa pentru nerespectarea conditiilor de calatorie in strainatate, prin conduita sa aducand atingere imaginii si intereselor Romaniei in raporturile cu Danemarca.

In dovedirea sustinerilor sale, reclamantul a depus la dosarul cauzei declaratia data de parat la 24.04.2007 cu prilejul returnarii sale din Danemarca in Romania si talonul cu datele de identificare a paratului.

Se retine ca notiunea de libertate a circulatiei persoanelor avand cetatenie romana include in sfera sa mai multe componente, in cauza de fata avand relevanta doar cel referitor la dreptul cetateanului roman de a parasi teritoriul Romaniei pentru a circula sau a se stabili intr-un alt stat .

Romania devenind membra a Uniunii Europene incepand cu data de 01.01.2007, in mod corect instanta de fond a analizat situatia de fapt a paratului din cauza in raport de noua ordine juridica din Romania determinata de dobandirea calitatii de membru al U.E. a tarii noastre.

In atare conditii, aplicabilitatea dispozitiilor din legea interna se examineaza prin raportare la normele comunitare cu privire la libertatea de circulatie si sedere a cetatenilor Uniunii Europene, compatibilitatea normei interne cu cea comunitara in ceea ce priveste exceptia de la principiul libertatii cetateanului roman de a iesi din tara in scopul de a calatori pe teritoriul Danemarcei si identificarea normei juridice aplicabile in ceea ce priveste restrangerea dreptului la libera circulatie (a cetateanului roman) pentru speta de fata.

Potrivit art. 38 lit. a din Legea nr. 248/2005, restrangerea exercitarii dreptului la libera circulatie in strainatate a cetatenilor romani poate fi dispusa pe o perioada de cel mult 3 ani numai in conditiile si cu privire la persoana care a fost returnata dintr-un stat in baza unui acord de readmisie incheiat intre Romania si acel stat .

Art. 27 din Directiva 2004/38/CE prevede ca "statele membre pot restrange libertatea de circulatie si sedere a cetatenilor Uniunii si a membrilor lor de familie, indiferent de cetatenie, pentru motive de ordine publica, siguranta publica sau sanatate publica. Aceste motive nu pot fi invocate in scopuri economice".

Se observa astfel, ca norma comunitara prevede in mod limitativ doar 3 situatii in care statul ar putea restrange libertatea de circulatie a persoanelor: afectarea ordinii publice, sigurantei publice sau sanatatii publice pe cand norma interna prevede posibilitatea restrangerii dreptului la libera circulatie daca cetateanul roman a fost returnat dintr-un stat pe baza unui acord de readmisie fara a se face nici o distinctie in ceea ce priveste persoana cetateanului in cauza, respectiv daca acesta prezinta sau nu un pericol pentru ordinea, siguranta sau sanatatea publica a statului din care a fost returnat.

Curtea Europeana de Justitie in interpretarea data de dispozitiile din Tratatul de instituire a Comunitatii Europene a statuat ca "instanta nationala, atunci cand sesizeaza existenta unei incompatibilitati intre tratat si un acord bilateral poate evita aceasta, prin interpretarea acordului intr-o maniera cat mai larga si in conformitate cu dreptul international, in asa fel incat interpretarea sa fie congruenta cu dreptul comunitar".

Este de observat ca Acordul dintre Romania si Danemarca privind readmisia persoanelor aflate in situatii ilegale ratificat prin Legea nr. 66/2000 nu reglementeaza obligatii specifice in sarcina Romaniei privind luarea unor masuri de restrangere a libertatii de circulatie a persoanelor care au fost returnate din Danemarca.

In atare conditii, decizia unui stat membru U.E. de a indeparta un cetatean al altui stat membru nu atrage de drept obligatia acestuia din urma de a lua masuri de interzicere a libertatii de circulatie a cetateanului sau.

Statul al carui cetatean este indepartat nu poate ingradi insa libertatea de circulatie a acestuia - interzicerea de a parasi tara pentru a se intoarce pe teritoriul din care a fost indepartat - decat in situatiile de exceptie prevazute de art. 27 din Directiva 2004/38/CE si trebuie dovedite ca atare pe deplin.

Fata de toate aceste considerente, raportat la motivele de apel invocate si care nu sunt fondate, in conformitate cu dispozitiile art. 296 Cod Procedura Civila a fost respins apelul formulat de Directia Generala de Pasapoarte Bucuresti impotriva Sentintei civile nr. 2100 din 14.11.2007 a Tribunalului Iasi, pe care a mentinut-o.