Necesitate sau absurditate? Formularea plangerii prealabile la autoritatea emintenta a actului administrativ de sanctionare disciplinara, inainte de sesizarea instantei competente

Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ stabileste pentru actele administrative unilaterale, individuale sau normative, o procedura administrativa obligatorie, prealabila sesizarii instantei, exercitata sub forma plangerii prealabile, care declanseaza un control administrativ intern.

Aceasta procedura prealabila a fost conceputa ca o cale prin care autoritatea sau institutia publica emitenta a actului administrativ sa-si recunoasca greseala si sa revoce actul emis, oferind astfel persoanei vatamate posibilitatea de a obtine mai rapid rezolvarea diferendului prin recunoasterea dreptului sau interesului legitim vatamat fara mAA�locirea instantei.

Se pune problema daca aceasta procedura prealabila administrativa este obligatorie sau nu in cazul in care un functionar public fost sanctionat disciplinar in temeiul O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, avand in vedere ca masura de sanctionare disciplinara se dispune de catre conducatorul autoritatii sau institutiei publice printr-un act administrativ individual .

Potrivit art. 495 din Codul administrativ ``functionarul public nemultumit de sanctiunea aplicata se poate adresa instantei de contencios administrativ, solicitand anularea sau modificarea, dupa caz, a ordinului sau dispozitiei de sanctionare``.

Analizand aceasta dispozitie legala se poate aprecia ca nu este necesara parcurgerea procedurii prealabile in cazul actelor administrative prin care se aplica sanctiuni disciplinare, intrucat art. 495 din Codul administrativ nu mentioneaza posibilitatea contestarii in conditiile legii contenciosului administrativ (ceea ce ar fi indicat necesitatea parcurgerii procedurii prevazute de Legea nr. 554/2004, inclusiv procedura prealabila prevazuta de art. 7), ci mentioneaza in mod clar ca functionarul nemultumit se adreseaza instantei de contencios administrativ (ceea ce indica ca nu mai este necesara parcurgerea procedurii prealabile, ci contestarea se poate face direct la instanta specializata de contencios administrativ)^[1].

Cu toate acestea, potrivit art. 51 din H.G. nr. 1344/2007 privind normele de organizare si functionare a comisiilor de disciplina, ``functionarul public nemultumit de sanctiunea disciplinara aplicata o poate contesta, in conditiile legii, la instanta de contencios administrativ competenta``. Aceasta dispozitie legala, in vigoare, evidentiaza obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile prevazute de Legea nr. 554/2004, deoarece mentioneaza posibilitatea contestarii ``in conditiile legii`` contenciosului administrativ.

Ne aflam in situatia unor dispozitii legale contradictorii, insa fata de existenta principiului ierarhiei actelor normative, ordonantele de urgenta primeaza fata de hotararile Guvernului, prevederile legale din cuprinsul hotararilor aplicandu-se doar in masura in care nu contravin dispozitiilor contradictorii cuprinse in ordonanta . In acest sens, potrivit art. 108 din Constitutia Romaniei ``ordonantele se emit in temeiul unei legi speciale de abilitare, in limitele si in conditiile prevazute de aceasta``, pe cand ``hotararile se emit pentru organizarea executarii legilor``.

Prin urmare, se vor aplica cu prioritate dispozitiile art. 495 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, nefiind necesara formularea plangerii prealabile, functionarul public putand sa se adreseze direct instantei de contencios adminsitrativ competente pentru contestarea actului administrativ de sanctionare disciplinara.

Insa, caracterul obligatoriu sau facultativ al procedurii prealabile prevazute de Legea contenciosului administrativ trebuie nuantat si in functie de sanctiunea disciplinara aplicata functionarului public.

Dispozitiile art. 527 alin (1) din Codul administrativ prevad ca ``in cazul in care raportul de serviciu a incetat din motive pe care functionarul public le considera netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instantei de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus incetarea raportului de serviciu, in conditiile si termenele prevazute de legea contenciosului administrativ, precum si plata de catre autoritatea sau institutia publica emitenta a actului administrativ a unei despagubiri egale cu diferenta intre veniturile obtinute in perioada respectiva si cuantumul salariilor indexate, majorate si recalculate si cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat functionarul public``.

Astfel, din interpretarea acestei dispozitii legale rezulta ca doar in situatia in care raportul de serviciu a incetat, functionarul public fiind sanctionat cu destituirea din functia publica, este necesara parcurgerea procedurii prealabile administrative inainte de a se adresa instantei de contencios.

In acest sens si in practica judiciara^[2] s-au retinut urmatoarele: ``Curtea constata ca prima instanta a dat o corecta interpretare si aplicare in speta a acestor dispozitii legale (n.n. a art. 527 alin. (1) din Codul administrativ) atunci cand a solutionat exceptia lipsei procedurii prealabile, constatand ca in prezenta cauza, reclamantul a contestat atat decizia de sanctionare disciplinara, cat si decizia de incetare a raportului de serviciu prin destituire, emiterea acesteia din urma reprezentand practic o consecinta directa a sanctiunii aplicate or, potrivit dispozitiilor art. 495 din Codul administrativ, functionarul public nemultumit de sanctiunea aplicata se poate adresa instantei de contencios administrativ, solicitand anularea sau modificarea, dupa caz, a ordinului sau dispozitiei de sanctionare, instanta de fond concluzionand ca functionarul public se poate adresa direct instantei de contencios, fara urmarea procedurii prealabile, in situatia in care ataca decizia de sanctionare disciplinara, de vreme ce doar in eventualitatea contestarii actului de incetarea raportului de serviciu, la care se refera dispozitiile art. 527 din Codul administrativ, se face trimitere expresa la conditiile si termenele prevazute delegea contenciosului administrativ``.

Sintetizand, potrivit dispozitiilor legale in vigoare, parcurgerea procedurii prealabile administrative este obligatorie doar in cazul in care prin actul administrativ s-a dispus incetarea raportului de serviciu, functionarul public fiind sanctionat cu destituirea din functia publica.

In cazul celorlalte sanctiuni disciplinare (mustrarea scrisa; diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioada de pana la 3 luni; diminuarea drepturilor salariale cu 10-15% pe o perioada de pana la un an de zile; suspendarea dreptului de promovare pe o perioada de la unu la 3 ani; retrogradarea intr-o functie publica de nivel inferior, pe o perioada de pana la un an, cu diminuarea corespunzatoare a salariului), cand nu s-a dispus incetarea raportului de serviciu, functionarul public se poate adresa direct instantei de contencios administrativ.

In concluzie, apreciem ca dispozitiile legale enuntate nu indeplinesc cerintele de claritate, accesibilitate si previzibilitate, chiar si prin raportare la gradul de cultura (puterea de receptare) al destinatarilor legii, in speta functionarii publici.

In practica, de cele mai multe ori, persoana destinatara a actului administrativ de sanctionare disciplinara formuleaza, pe buna dreptate, si plangere prealabila la autoritatea emitenta, pentru a evita orice discutie cu privire la neparcurgerea acestei proceduri, evitand in acest mod respingerea cererii introductive de instanta ca inadmisibila pentru neparcurgerea procedurii prealabile prevazute de Legea nr. 554/2004.

De lege ferenda, propunem reglementarea unei norme clare care sa prevada expres posibilitatea contestarii actului administrativ de sanctionare disciplinara (indiferent de sanctiunea aplicata) la instanta de contencios administrativ fara parcurgerea procederii prealabile, asa cum stabileste art. 61 alin. (8) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul politistului: ``politistul nemultumit de sanctiunea aplicata se poate adresa instantei de contencios administrativ, in conditiile legii, fara parcurgerea procedurii prealabile``.

Parcurgerea procedurii prealabile administrative in cazul actului administrativ de sanctionare disciplinara, indiferent de sanctiunea aplicata, apare ca fiind inutila, absurda chiar, fiind putin probabil ca autoritatea publica emitenta a actului administrativ de sanctionare disciplinara sa-si revoce masura dispusa.

In plus, anularea actului administrativ poate fi dispusa numai de catre instanta de judecata (fie la cererea autoritatii publice emitente in temeiul art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004, fie la cererea persoanei vatamate in temeiul art. 1 alin. 1 din aceesi lege), deoarece autoritatea emitenta se dezinvestParcurgerea procedurii prealabile administrativeeste in ceea ce priveste dreptul de a reveni si revoca acest tip de act administrativ odata ce a intrat in circuitul civil si a produs efecte juridice. In acest sens, potrivit art. 7 alin (5) din Legea nr. 554/2004,in cazul actiunilor indreptate impotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate intrucat au intrat in circuitul civil si au produs efecte juridice, nu este obligatorie plangerea prealabila.

Bibliografie

1. Predescu Sorin Adrian, Principiul revocabilitatii actelor administrative si exceptiile sale, https://abcjuridic.ro/principiul-revocabilitatii-actelor-administrative-si-exceptiile-sale/;

2.Tabarca Mihaela, Aspecte privitoare la procedura prealabila reglementata de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, www.rtsa.ro;

3. Catoiu Eduard, Ierarhia actelor normative, https://e-psihiatrie.ro/ierarhia-actelor-normative/;

4. Decizia civila nr. 2384 din 9 decembrie 2020 pronuntata de Curtea de Apel Bucuresti, www.sintact.ro;

5. Decizia civila nr. 1032 din 29 octombire 2020 pronuntata de Curtea de Apel Timisoara, www.sintact.ro.

[1] Decizia civila nr. 2384 din 9 decembrie 2020 pronuntata de Curtea de Apel Bucuresti, www.sintact.ro.

[2] Decizia civila nr. 1032 din 29 octombire 2020 pronuntata de Curtea de Apel Timisoara, www.sintact.ro.