Actiunea in angajarea raspunderii delictuale a unor autoritati publice, ca urmare a refuzului acestora de emite o hotarare de Guvern

Astfel, raportul juridic nascut in urma refuzului de emitere a unei hotarari de Guvern se circumscrie contenciosului administrativ, definit in art. 2 alin. 1 lit. f) din Legea nr. 554/2004, ca fiind activitatea de solutionare de catre instantele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor in care cel putin una dintre parti este o autoritate publica, iar conflictul s-a nascut fie din emiterea sau incheierea, dupa caz, a unui act administrativ, in sensul prezentei legi, fie din nesolutionarea in termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim .

Prin urmare, actiunea in despagubiri formulata pe calea dreptului comun este inadmisibila, de vreme ce despagubirile pretinse izvorasc dintr-un raport juridic de drept administrativ.

Nota: Legea nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor a fost abrogata prin Codul administrativ din 3 iulie 2019.

Prin cererea inregistrata pe rolul Tribunalului Bucuresti, Sectia a VI-a civila la 9 decembrie 2016, sub nr. x/3/2016, reclamanta Banca A. S.A. a solicitat obligarea paratilor Guvernul Romaniei si Ministerul Finantelor Publice - Directia Generala de Trezorerie si Datorie Publica la plata sumei de 1.414.605 lei si a dobanzii legale aferente acestei sume, incepand cu data introducerii actiunii.

In drept, cererea a fost intemeiata pe dispozitiile art. 1.349 si art. 1.357 C. civ., art. 15 si art. 16 din O.U.G. nr. 33/2006.

Prin sentinta civila nr. 1662/2017 din 9 mai 2017, Tribunalul Bucuresti, Sectia a VI-a civila a respins exceptiile necompetentei materiale, lipsei capacitatii juridice civile si lipsei calitatii procesuale pasive a paratului Guvernul Romaniei; a respins ca inadmisibila actiunea formulata de reclamanta Banca A. S.A., in contradictoriu cu paratii Guvernul Romaniei si Ministerul Finantelor Publice - Directia Generala de Trezorerie si Datorie Publica.

Impotriva sentintei primei instante, Banca A. S.A. a declarat apel, prin care a solicitat admiterea caii de atac, anularea in parte a sentintei atacate si trimiterea cauzei spre rejudecare la prima instanta.

Prin decizia civila nr. 283/A din 13 februarie 2018, Curtea de Apel Bucuresti, Sectia a VI-a civila a respins ca nefondat apelul declarat de apelanta-reclamanta Banca A. S.A. impotriva sentintei primei instante.

Impotriva deciziei instantei de apel, Banca A. S.A. a declarat recurs, prin care a solicitat casarea deciziei atacate si trimiterea cauzei spre o noua judecata primei instante.

In motivarea recursului, recurenta-reclamanta a evocat, in prealabil, istoricul prezentului litigiu, dupa care a invederat ca decizia recurata a fost pronuntata cu gresita aplicare a dispozitiilor art. 15 si art. 16 din O.G. nr. 33/2006 si art. 1 alin. 1, art. 2 alin. 1 lit. f), art. 8 alin. 1 si art. 18 din Legea nr. 554/2004.

In concret, recurenta-reclamanta a sustinut, in sinteza, ca exceptia inadmisibilitatii actiunii a fost in mod gresit admisa de instantele de fond, intrucat actiunile avand ca obiect exclusiv obligarea autoritatilor la plata de despagubiri reprezinta litigii de drept comun, atat timp cat nu sunt subsidiare sau ulterioare unei actiuni in anularea unui act administrativ tipic sau asimilat.

In sprijinul sustinerii sale, autoarea recursului a evocat decizia nr. 1904 din 23 noiembrie 2017, prin care Sectia I civila a Inaltei Curti a statuat ca instanta de contencios administrativ nu are competenta de a se pronunta asupra cererilor ce vizeaza exclusiv obligarea autoritatilor publice la plata unor despagubiri, acestea fiind de competenta instantelor de drept comun, conform art. 8 si art. 18 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, actiunea in despagubiri formulata in fata unei instante de contencios administrativ este intotdeauna subsidiara actiunii in contencios, neintrand in sfera de competenta a acestei instante solutionarea unei actiuni avand un obiect exclusiv patrimonial.

Cu alte cuvinte, atat timp cat actiunea in despagubiri indreptata impotriva unei autoritati publice nu este accesorie unei actiuni in anularea unui act administrativ tipic sau asimilat, ci este formulata pe cale principala, aceasta nu se circumscrie notiunii de litigiu administrativ, ci reprezinta un litigiu de drept comun.

In concret, recurenta-reclamanta a aratat ca nu a formulat un alt capat de cerere avand ca obiect anularea unui act administrativ tipic sau asimilat si nici nu a solicitat obligarea autoritatilor publice la exercitarea vreunei activitati din sfera puterii de stat, ci numai obligarea acestor autoritati la repararea prejudiciului cauzat prin neindeplinirea obligatiilor ce le reveneau intimatilor-parati potrivit legii speciale.

In continuare, autoarea recursului a invederat ca, fiind indeplinite conditiile prevazute de O.G. nr. 33/2006, are un drept de creanta impotriva statului roman in vederea garantarii prejudiciilor suferite de aceasta, ca urmare a litigiilor decurgand din activitatea B. si pentru care A. S.A. este tinuta sa raspunda.

Chiar daca procedura reglementata de art. 15 si art. 16 din O.U.G. nr. 33/2006 este extrajudiciara, aceasta nu exclude posibilitatea formularii unei actiuni in pretentii in fata instantei de drept comun in vederea valorificarii dreptului de creanta al A. S.A. impotriva statului roman .

Autoarea recursului a mai invederat ca nerespectarea de catre garantul statul roman a procedurii reglementate in legislatia speciala constituie in sine o fapta ilicita care determina un prejudiciu egal cu valoarea sumei garantate.

Astfel, recurenta-reclamanta a subliniat ca incalcarea de catre intimatii-parati a obligatiei legale de emitere a scrisorii de garantie, respectiv de majorare a plafonului de garantare, reprezinta o fapta ilicita in sensul art. 1349 alin. 1 C. civ., materializata in nerespectarea obligatiei irevocabile si neconditionate asumate de statul roman .

In final, autoarea recursului a conchis ca aceste motive demonstreaza ca exceptia inadmisibilitatii a fost in mod gresit admisa de instantele de fond .

In drept, recursul a fost intemeiat pe motivul de casare prevazut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ.

Intimatul-parat Ministerul Finantelor Publice, in calitate de reprezentant al statutului roman, a depus intampinare la 5 octombrie 2018, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

In aparare, intimatul-parat a sustinut, in esenta, ca autoritatile publice pot fi trase la raspundere pentru vatamarea drepturilor unor persoane, ca urmare a neindeplinirii atributiilor ce le revin conform legii, numai pe calea procedurii reglementate de Legea nr. 554/2004.

Recurenta-reclamanta nu a depus raspuns la intampinare.

In temeiul art. 493 C. proc. civ., a fost intocmit raportul asupra admisibilitatii in principiu a recursului, iar prin incheierea din 7 mai 2019, Inalta Curte a dispus comunicarea raportului catre parti.

Partile nu au depus puncte de vedere la raport .

Intimatul-parat Guvernul Romaniei a depus note scrise la 1 octombrie 2019, prin care a invocat autoritatea de lucru judecat provizorie a sentintei civile nr. 1640 din 3 aprilie 2018, pronuntata de Curtea de Apel Bucuresti, Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal in dosarul nr. x/2/2017.

Prin incheierea din 8 octombrie 2019, Inalta Curte a admis in principiu recursul si a stabilit termen de judecata la 26 noiembrie 2019, in vederea solutionarii recursului in sedinta publica, cu citarea partilor.

Examinand decizia atacata, in limitele controlului de legalitate, in raport de criticile formulate si de dispozitiile legale incidente, Inalta Curte a retinut urmatoarele:

Recurenta-reclamanta sustine, in esenta, ca actiunile avand ca obiect exclusiv obligarea autoritatilor publice la plata de despagubiri reprezinta litigii de drept comun, atat timp cat nu sunt subsidiare sau ulterioare unei actiuni in anularea unui act administrativ tipic sau asimilat. Astfel, autoarea recursului invedereaza ca exceptia inadmisibilitatii a fost in mod gresit admisa, din moment ce actiunea are ca obiect exclusiv obligarea autoritatilor publice la plata de despagubiri pentru neindeplinirea obligatiei legale de majorare a plafonului de garantare, fiind gresit aplicate dispozitiile art. 15 si art. 16 din O.G. nr. 33/2006 si art. 1 alin. 1, art. 2 alin. 1 lit. f), art. 8 alin. 1 si art. 18 din Legea nr. 554/2004.

Criticile din cererea de recurs se incadreaza in motivul de nelegalitate prevazut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ., conform caruia se poate cere casarea hotararii date cu incalcarea sau aplicarea gresita a normelor de drept material .

Referitor la aceste critici, instanta suprema constata ca recurenta-reclamanta a formulat actiunea in angajarea raspunderii delictuale a intimatilor-parati ca urmare a refuzului implicit al acestora de a emite o hotarare de Guvern pentru majorarea plafonului de garantare, in baza careia sa fie ulterior emisa o scrisoare de garantie .

Astfel, izvorul raportului juridic dedus judecatii il constituie refuzul emiterii unei hotarari de Guvern.

Potrivit art. 11 lit. c) din Legea nr. 90/2001, in vigoare la data inceperii procesului, ``in realizarea functiilor sale Guvernul indeplineste urmatoarele atributii principale:emite hotarari pentru organizarea executarii legilor, ordonante in temeiul unei legi speciale de abilitare si ordonante de urgenta potrivit Constitutiei``.

Din analiza acestui text de lege rezulta ca hotararile Guvernului sunt emise pentru organizarea executarii legilor, in regim de putere publica, indiferent de materia in care au fost emise.

Fiind emise pentru organizarea executarii legilor, in regim de putere publica, hotararile Guvernului reprezinta acte administrative, in sensul art. 2 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 554/2004, conform caruia actul administrativ reprezinta actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publica, in regim de putere publica, in vederea organizarii executarii legii sau a executarii in concret a legii, care da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice .

Astfel, raportul juridic nascut in urma refuzului de emitere a unei hotarari de Guvern se circumscrie contenciosului administrativ, definit in art. 2 alin. 1 lit. f) din Legea nr. 554/2004, ca fiind activitatea de solutionare de catre instantele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor in care cel putin una dintre parti este o autoritate publica, iar conflictul s-a nascut fie din emiterea sau incheierea, dupa caz, a unui act administrativ, in sensul prezentei legi, fie din nesolutionarea in termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim .

Pornind de la aceste texte de lege, instanta suprema retine ca una dintre conditiile necesare pentru angajarea raspunderii civile delictuale o reprezinta existenta unei fapte ilicite.

In prezenta cauza, pretinsa fapta ilicita consta in refuzul intimatilor-parati de a emite o hotarare de Guvern pentru majorarea plafonului de garantare, in baza careia sa fie emisa ulterior o scrisoare de garantie .

Ca atare, stabilirea caracterului ilicit al faptei invocate de recurenta-reclamanta ar presupune examinarea legalitatii acestui refuz. Or, stabilirea caracterul nelegal al refuzului de a emite o hotarare de Guvern nu poate fi realizata pe calea dreptului comun, ci numai pe calea procedurii speciale a contenciosului administrativ.

In aceste conditii, instanta suprema retine ca actiunea in angajarea raspunderii delictuale a unor autoritati publice, ca urmare a refuzului acestora de a emite o hotarare de Guvern, reprezinta o latura intrinseca a procedurii de contencios administrativ.

Aceasta concluzie este confirmata si de sentinta civila nr. 1640 din 3 aprilie 2018, pronuntata in dosarul nr. x/2/2017, prin care Curtea de Apel Bucuresti, Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal a solutionat pe fond o actiune formulata intre aceleasi parti, care cuprinde un capat de cerere avand ca obiect plata despagubirilor in cuantum de 1.414.605 lei pentru neindeplinirea aceleiasi obligatii .

Prin urmare, instanta de apel a retinut in mod corect ca actiunea in despagubiri formulata pe calea dreptului comun este inadmisibila, de vreme ce despagubirile pretinse izvorasc dintr-un raport juridic de drept administrativ.

Pentru aceste considerente, constatand ca nu este incident motivul de casare prevazut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ., in temeiul art. 496 alin. 1 teza a II-a din acelasi act normativ, Inalta Curte a respins ca nefondat recursul declarat de recurenta-reclamanta Banca A. S.A. impotriva deciziei instantei de apel.