Sentinta nr. 263/CA/2016 -Actiune in Contencios administrativ S.D. - S.A. impotriva Guvernului Romaniei si intervenientului Ministerul Finantelor Publice

Sentinta nr. 263/CA/2016 - PI privind pronuntarea hotararii asupra actiunii in contencios administrativ formulate de reclamanta S.D. - S.A., , in contradictoriu cu paratul Guvernul Romaniei, cu sediul in Bucuresti, Palatul Victoria, Piata Victoriei nr. 1, sector 1, si cu intervenientul Ministerul Finantelor Publice, cu sediul in Bucuresti, str. Apolodor nr. 17, sector 5, avand ca obiect anulare act administrativ a fost publicata in Monitorul Oficial nr. 616 din 25.07.2019

Pe rol fiind pronuntarea hotararii asupra actiunii in contencios administrativ formulate de reclamanta S.D. - S.A., in contradictoriu cu paratul Guvernul Romaniei, cu sediul in Bucuresti, Palatul Victoria, Piata Victoriei nr. 1, sector 1, si cu intervenientul Ministerul Finantelor Publice, cu sediul in Bucuresti, str. Apolodor nr. 17, sector 5, avand ca obiect anulare act administrativ.
La apelul nominal facut in cauza au lipsit partile .
Procedura este legal indeplinita.
S-a facut referatul cauzei, dupa care:
Se constata ca dezbaterea cauzei asupra cauzei a avut loc la data de 7 noiembrie 2016, cand partile prezente au pus concluzii, mentionate in incheierea de sedinta de la acea data, care face parte integranta din prezenta hotarare, si cand s-a amanat pronuntarea hotararii asupra cauzei pentru data de 21 noiembrie 2016, data la care s-a si pronuntat.

CURTEA DE APEL,
DELIBERAND

asupra actiunii in contencios administrativ de fata, constata urmatoarele:
Prin actiunea inregistrata la aceasta instanta la data de 22.06.2016 reclamanta S.D. - S.A. a solicitat anularea partiala a Hotararii Guvernului nr. 1/2016, cu privire la:
(i) sintagma "in antrepozitul fiscal in care acestea au fost produse" din cuprinsul normei 82 alin. (2) teza II din Hotararea Guvernului nr. 1/2016 prin care a fost redefinit in mod fundamental diferit fata de vechea reglementare notiunea de sistem integrat:
"Prin sistem integrat se intelege utilizarea alcoolului etilic si a altor produse alcoolice, in antrepozitul fiscal in care acestea au fost produse, pentru realizarea de produse finite care se consuma ca atare, fara a mai fi supuse vreunei modificari.";
(ii) sintagma " in care a fost produs si a fost denaturat alcoolul etilic - materie prima, respectiv prin utilizarea sistemului integrat, asa cum este acesta definit la pct. 82 alin. (2) teza a doua" din cuprinsulnormei 79 alin. (5) teza II din Hotararea Guvernului nr. 1/2016:
"(4) Realizarea in interiorul antrepozitelor fiscale de productie a produselor care nu sunt destinate consumului uman prevazut la pct. 78 alin. (10) este interzisa.
(5) Prin exceptie de la prevederile alin. (4), alcoolul sanitar se realizeaza numai in interiorul antrepozitului fiscal de productie in care a fost produs si a fost denaturat alcoolul etilic - materie prima, respectiv prin utilizarea sistemului integrat, asa cum este acesta definit la pct. 82 alin. (2) teza a doua."
Expunerea situatiei de fapt
Societatea S.D. - S.A. este, la momentul actual, cel mai mare producator de alcool sanitar si otet de pe piata din Romania, fapt cunoscut, in mod evident, de catre autoritatile fiscale si vamale. Este de asemenea si un important producator de bauturi alcoolice, dar aceasta din urma activitate a scazut dramatic in ultimii ani din motive pe care nu intelege sa le mai expuna aici, ele facand obiectul unei dispute juridice internationale intre societatea reclamanta si statul roman .
Pozitia in teren a antrepozitelor societatii reclamante este aceeasi din perioada elaborarii Codului fiscal (anii 2003-2004) si pana in prezent. Organizarea liniilor reclamantei de productie si imbuteliere s-a facut in conditiile legii existente la momentul demararii investitiei si a fost pastrata pana in prezent, autoritatile aproband expres, de fiecare data, modalitatea de functionare si de organizare in teren a acestora. Ultimul control care confirma expres faptul ca respecta conditiile de productie in sistem integrat a avut loc in cursul anului 2015.
Societatea reclamanta detine, asadar, 3 (trei) antrepozite, din care unul de productie alcool si doua de productie si imbuteliere produse pe baza de alcool. Antrepozitul de productie alcool si unul dintre antrepozitele de imbuteliere se afla pe platforma Draganesti-sat Pantasesti, judetul Bihor, la o distanta foarte mica unul de celalalt, insa despartite de linii de cale ferata . Transferul alcoolului intre ele se face in mod direct, prin conducte suspendate, conform schitei prezentate in anexa 1, schita dublata si de un plan de situatie al zonei care confirma existenta in teren a cladirilor indicate in schita. Cel de-al doilea antrepozit de imbuteliere se afla pe platforma industriala Rieni, la o distanta de aproximativ 3,5 km, iar transportul se face cu cisterne, cu aprobarea, autorizarea si supravegherea autoritatilor vamale.
Repartizarea antrepozitelor a fost facuta de catre societatea reclamanta in functie de utilitatile pe care le punea la dispozitie platforma industriala care deserveste mai multe activitati de productie si imbuteliere. Constructia de la zero a unei platforme industriale private, intr-o zona in care nu existau utilitati, a necesitat ulterior folosirea ei in comun la mai multe activitati, pentru asigurarea unei anumite rentabilitati a investitiei. Tocmai de aceea, construirea cladirilor, montarea liniilor de productie si autorizarea antrepozitelor s-au facut astfel incat sa se asigure maximul de integrare si rentabilitate. Astfel, din datele pe care le avea, nu exista pe piata din Romania un alt producator de alcool sanitar care opereaza la magnitudinea la care opereaza societatea reclamanta si probabil ca, datorita acestui din urma fapt, restul producatorilor si-au montat liniile de imbuteliere a produselor alcoolice in acelasi loc sau pe aceeasi platforma cu instalatia de productie a alcoolului materie prima . Conform unei declaratii facute de catre Ministerul Finantelor Publice in cadrul cererii de interventie formulate in Dosarul nr. 102/35/2016, S.C. S.D. - S.A. este singura societate care transfera alcoolul catre un alt antrepozit propriu in vederea imbutelierii. Se confirma asadar faptul ca s-a procedat la modificarea unui act normativ in conditiile in care in piata era un sigur producator (respectiv societatea reclamanta) asupra caruia actul normativ respectiv avea impact.
Repartizarea actuala a antrepozitelor societatii reclamante s-a facut si in functie de cerintele impuse de legislatia privind prevenirea si stingerea incendiilor si alte reguli privind siguranta, obtinandu-se diverse autorizatii de la institutiile abilitate. S-au avut in vedere de asemenea si liniile de cale ferata care traverseaza platforma industriala, precum si drumul european 79 Oradea-Deva care se afla in imediata apropiere a antrepozitului nostru de productie.
In temeiul art. 7 din Legea nr. 554/2004, inainte de a se adresa instantei de judecata, a solicitat autoritatii publice emitente revocarea in parte a actului administrativ. Astfel, reclamanta a inregistrat la Guvernul Romaniei, cu nr. 1.646/04.02.2016, o plangere prealabila prin care a solicitat modificarea, revocarea sau abrogarea sintagmelor din cuprinsul normelor 79 alin. (5) teza a II-a si 82 alin. (2) teza a II-a cuprinse in Hotararea Guvernului nr. 1/2016.
Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative contine prevederi imperative in privinta conditiilor de legalitate pe care trebuie sa le intruneasca actele administrative normative, categorie in care intra si Hotararea Guvernului nr. 1/2016.
Prin urmare, astfel cum s-a retinut si in practica judiciara, legalitatea actelor administrative normative este subsumata unor conditii generale de emitere, cum ar fi:
- respectarea ierarhiei normelor juridice (art. 4 din Legea nr. 24/2000);
- interdictia de a contine solutii care sa contravina prevederilor in a caror aplicare sunt date (art. 78 din Legea nr. 24/2000);
- adoptarea intr-un termen util care sa faca posibila ducerea lor la indeplinire (art. 79 din Legea nr. 24/2000).
Potrivit prevederilor art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, actele normative date in executarea legilor, ordonantelor sau a hotararilor Guvernului se emit in limitele si potrivit normelor care le ordona.
In cazul de fata invocam faptul ca normele nr. 82 alin. (2) teza II si nr. 79 alin. (5) teza II din Hotararea Guvernului nr. 1/2016 au fost emise cu depasirea limitelor impuse de prevederile art. 397 alin. (2) lit. b) si c) din noul Cod fiscal.
Textul art. 397 alin. (2) lit. b) si c) din noul Cod fiscal stabileste in termeni extrem de clari faptul ca:
"Sunt scutite de la plata accizelor alcoolul etilic si alte produse alcoolice prevazute la art. 335 alin. (2) lit. a), atunci cand sunt:
(...)
b) denaturate si utilizate pentru producerea de produse care nu sunt destinate consumului uman;
c) utilizate pentru producerea otetului cu codul NC 2209".
Din cate se poate lesne observa, textul legal nu impune nicio conditie in plus pentru ca alcoolul respectiv sa fie scutit de acciza. Sunt suficiente denaturarea alcoolului si utilizarea lui pentru produse care nu sunt destinate consumului uman (e.g. alcool sanitar), respectiv utilizarea alcoolului pentru producerea otetului.
Norma de punere in aplicare a acestui text de lege adauga o alta conditie in vederea scutirii de la plata accizei, anume ca alcoolul sanitar sa fie realizat numai in interiorul antrepozitului fiscal de productie in care a fost produs si denaturat alcoolul etilic-materie prima . Aceasta conditie suplimentara incalca textul art. 4 din Legea nr. 24/2000, intrucat un text din noul Cod fiscal (art. 397) - lege organica - este modificat consistent printr-un act administrativ.
Astfel, teza II alin. (2) din norma 82 din Hotararea Guvernului nr. 1/2016, care defineste notiunea de sistem integrat, a fost modificata fata de vechea reglementare, fiind introdusa o distinctie in sensul ca:
"Prin sistem integrat se intelege utilizarea alcoolului etilic si a altor produse alcoolice, in antrepozitul fiscal in care acestea au fost produse, pentru realizarea de produse finite care se consuma ca atare, fara a mai fi supuse vreunei modificari."
Cu alte cuvinte, in vederea beneficierii de scutire de acciza in cazurile reglementate de art. 397 alin. (1) lit. b) si c) din noul Cod fiscal, nu mai este suficienta indeplinirea conditiilor impuse de acest text legal, ci este necesar ca productia de produse alcoolice denaturate si productia de otet sa aiba loc in acelasi antrepozit/in acelasi spatiu delimitat in care este produs alcoolul.
Noua conditie suplimentara este exprimata si mai clar in norma nr. 79 alin. (5):
"Prin exceptie de la prevederile alin. (4), alcoolul sanitar se realizeaza numai in interiorul antrepozitului fiscal de productie in care a fost produs si a fost denaturant alcoolul etilic - materie prima, respectiv prin utilizarea sistemului integrat, asa cum este acesta definit la pct. 82 alin. (2) teza a doua."
Aceste conditii suplimentare, introduse prin normele nr. 82 alin. (2) teza II si nr. 79 alin. (5) teza II din Hotararea Guvernului nr. 1/2016, nu indeplinesc imperativul impus de art. 4 din Legea nr. 24/2000, depasind limitele impuse de actul normativ superior, respectiv de textul art. 397 alin. (1) lit. b) si c) din noul Cod fiscal.
Prin Decizia nr. 108/2013 (anexa 4), Inalta Curte de Casatie si Justitie a retinut:
"(...) Inalta Curte apreciaza ca textul criticat din cuprinsul Ordinului comun nr. 77/2011 este nelegal, data fiind prevederea din textul de lege, ca act normativ cu forta superioara la care se raporteaza si in executarea caruia a fost emis.
Vointa legiuitorului este clara si nu trebuie sa lase loc de interpretari de tipul celor infatisate de autoritatile emitente ale ordinului atacat, prin care se introduce un criteriu diferit, derivand din echivalarea notiunii de functie similara cu treapta III de salarizare, utilizata in 2010, interpretari primite ca atare si de prima instanta, dintr-o dubla perspectiva .
Raportand ordinul, mai precis textul din prevederea atacata, la actul normativ de baza, cu forta juridica superioara, operatiune necesara din perspectiva verificarii indeplinirii obligatiei de compatibilitate intre cele doua acte, Inalta Curte retine asadar ca norma atacata din Ordinul nr. 77/2011 este nelegala intrucat adauga in mod evident la prevederile actului normativ cu putere superioara, prin introducerea unui criteriu la care legea nu face referire, (s.n.)."
In acelasi sens sunt si cele retinute de Inalta Curte de Casatie si Justitie, Sectia de contencios administrativ si fiscal, nr. 3.035 din 15 iunie 2012:
"Cu privire la fondul cauzei, Curtea, analizand intr-o maniera detaliata dispozitiile art. II lit. A, B, C, D si E din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea in anul 2011 a personalului platit din fonduri publice, a apreciat ca modalitatea de calcul a salariilor in anul 2011 a personalului platit din fonduri publice incalca dispozitiile art. 1 din Legea nr. 285/2010, intrucat adauga la lege, iar solutiile aprobate prin Ordinul comun nr. 42/77/2011 al Ministerului Muncii, Familiei si Protectiei Sociale si al Ministerului Finantelor Publice contravin dispozitiilor art. 77 si art. 78 din Legea nr. 24/2000.
Instanta de fond a retinut ca autoritatile parate nu puteau, printr-un act administrativ normativ, sa stabileasca o alta modalitate de calcul, atat timp cat dispozitiile art. 1 din Legea nr. 285/2010 stabilesc foarte clar care este baza de calcul pentru majorarea salariala prevazuta de lege pentru anul 2011, si anume, A�cuantumul brut al salariilor de baza/soldelor functiei de baza/salariilor functiei de baza/indemnizatiilor de incadrare, astfel cum au fost acordate personalului platit din fonduri publice pentru luna octombrie 2010A� pentru salariul de baza si, respectiv, A�cuantumul sporurilor, indemnizatiilor, compensatiilor si al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut, solda lunara bruta/salariul lunar brut, indemnizatia bruta de incadrare, astfel cum au fost acordate personalului platit din fonduri publice pentru luna octombrie 2010A� pentru sporuri, indemnizatii si alte compensatii."
Argumentele invocate in sprijinul pct. 1.1 sunt relevante si pentru prezentul argument. Textul art. 397 alin. (1) lit. b) si c) noul Cod fiscal impune o singura conditie in vederea scutirii de la plata accizei, anume alcoolul sa fie denaturat si utilizat pentru producerea de produse care nu sunt destinate consumului uman sau, dupa caz, alcoolul sa fie folosit pentru productia de otet. Textul nu mai prevede nicio alta conditie pentru ca producatorul de alcool denaturat, respectiv cel de otet sa beneficieze de scutire de la plata accizei. In acest caz devine aplicabil principiul ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus, potrivit caruia acolo unde legea nu distinge, nici interpretul nu trebuie sa o faca. In aceste conditii, intrucat norma de punere in aplicare a art. 397 din noul Cod fiscal introduce o conditie suplimentara pentru a beneficia de scutire de acciza, iar textul legal din actul normativ superior nu contine o astfel de conditie, este evident ca norma 82 alin. (2) din Hotararea Guvernului nr. 1/2016 contravine prevederilor art. 397 alin. (1) lit. b) si c) din noul Cod fiscal.
Intr-o speta similara (anexa 5), Curtea de Apel Timisoara a dispus anularea partiala a art. 6 alin. 4 lit. a din anexa nr. 2 - Normele privind autorizarea scolilor de conducatori auto - la Ordinul Ministerului Transporturilor si Infrastructurii nr. 1.019 din 2 octombrie 2009. Solutia a fost confirmata de Inalta Curte de Casatie si Justitie prin Decizia nr. 5633 din 15 decembrie 2010:
"Inalta Curte reaminteste ca instanta de contencios administrativ investita cu solutionarea exceptiei de nelegalitate este abilitata sa verifice doar concordanta actului administrativ supus analizei sale cu actele normative cu forta juridica superioara in temeiul si in executarea carora a fost emisa, tinand seama de principiul ierarhiei si fortei juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constitutie si art. 4 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata. Prin urmare nu pot fi primite justificarile rationale de care face vorbire recurentul (Ministerul Transporturilor si Infrastructurii - n. n.) in justificarea legalitatii dispozitiilor administrative contestate.
In consecinta Inalta Curte va inlatura toate criticile formulate de recurentul-parat (Ministerul Transporturilor si Infrastructurii - n.n.) constatand ca in mod legal instanta de fond a retinut caracterul nelegal al expresiei A�cu norma intreagaA� din propozitia A�are angajati cu contract de munca pe o perioada nedeterminata, cu norma intreaga, minim 2 instructori auto, si un profesor de legislatie rutiera atestat;A� prin raportare la dispozitiile art. 48 indice 13 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 105/2005."
Textul art. 79 din Legea nr. 24/2000 stabileste in termeni extrem de clari faptul ca:
"Ordinele si instructiunile se vor elabora in termenul prevazut de actul superior sau, dupa caz, intr-un termen util care sa faca posibila ducerea lor la indeplinire."
Noul Cod fiscal nu contine prevederi cu privire la data pana la care trebuiau adoptate normele de punere in aplicare. In aceste conditii, in vederea analizarii respectarii conditiilor de legalitate impuse de art. 79 din Legea nr. 24/2000, vom verifica doar teza finala a acestui text de lege, anume daca normele au fost emise "intr-un termen util care sa faca posibila ducerea lor la indeplinire".
Codul fiscal a fost publicat in Monitorul Oficial nr. 688 din 10.09.2015, stabilindu-se ca intrarea sa in vigoare se va realiza de la 1.01.2016. La 13 zile de la intrarea in vigoare a noului Cod fiscal, in Monitorul Oficial nr. 22 din 13.1.2016, s-au publicat normele de punere in aplicare.
Este evident ca adoptarea Hotararii Guvernului nr. 1/2016 s-a facut cu incalcarea flagranta a dispozitiilor art. 79 din Legea nr. 24/2000. Nu poate fi vorba despre respectarea unui termen util, care sa faca posibila ducerea la indeplinire de catre subscrisa a prevederilor actului administrativ normativ in conditiile in care acestea au fost adoptate dupa intrarea in vigoare a Codului fiscal.
Astfel, la momentul la care subscrisa a obtinut autorizatia de antrepozit fiscal in vederea producerii de alcool denaturat si otet, potrivit prevederilor din vechiul Cod fiscal si din normele de punere in aplicare, subscrisa putea sa produca alcool denaturat si otet. Am asteptat publicarea in Monitorul Oficial a noului Cod fiscal pentru a ne asigura ca nu se vor modifica prevederile legale aferente productiei de alcool.
La data 10.09.2015, cand a fost publicat noul Cod fiscal, am observat ca textul art. 20658 din vechiul Cod fiscal (ce reglementa scutirea de la plata accizei aferente productiei de alcool denaturat si otet) este identic cu noua reglementare - art. 397 din noul Cod fiscal. Am asteptat adoptarea normelor de punere in aplicare aferente noului Cod fiscal, insa, din nefericire, acestea nu au aparut pana la intrarea in vigoare a noului Cod fiscal. Abia la data de 13 ianuarie 2016 au fost publicate aceste norme, prin Hotararea Guvernului nr. 1/2016 care, dupa cum am aratat deja, au modificat consistent conditiile necesare pentru a beneficia de scutirea de acciza pentru productia de alcool denaturat si otet.
In aceste conditii consideram ca nu poate fi vorba despre adoptarea normelor intr-un termen util care sa faca posibila ducerea lor la indeplinire in conditiile in care, astfel cum am aratat in partea introductiva a prezentei plangeri, subscrisa produce de peste 10 ani alcoolul denaturat si otetul in cladiri/antrepozite distincte de cladirea/antrepozitul in care este produs alcoolul.
Potrivit textului art. 108 din Constitutia Romaniei ce poarta denumirea marginala "Actele Guvernului":
"(1) Guvernul adopta hotarari si ordonante.
(2) Hotararile se emit pentru organizarea executarii legilor."
O prima observatie ce trebuie facuta este aceea ca o hotarare a Guvernului nu este data in completarea legii. Ea nu poate sa adauge in sarcina subiectului de drept conditii suplimentare fata de cele cuprinse in textul legii. Organizarea executarii legii nu se poate confunda cu elaborarea acesteia.
Prin Sentinta civila nr. 114/2011 pronuntata de Curtea de Apel Cluj in Dosarul 1.966/33/2010 (ramasa definitiva prin respingerea recursului) s-au retinut urmatoarele:
"Hotararile de Guvern reprezinta o categorie de acte administrative specifice organelor centrale ale puterii executive; ele se adopta pentru organizarea executarii legilor si nu pot contraveni principiilor si dispozitiilor cuprinse intr-o lege. Conformitatea cu legea a tuturor actelor juridice, fiind o consecinta a principiului suprematiei legii, se aplica oricarui act ce emana de la alte organe. Cat priveste actele administrative, acestea fiind acte de executare a legii, conditia de conformitate este indiscutabila.
Intrucat hotararea de Guvern se adopta in baza legii si urmareste organizarea si executarea in concret a legii, aceasta nu poate institui norme derogatorii de la lege, posibilitate rezervata doar actelor normative de nivel cel putin egal cu cel al reglementarii de baza . De aceea, atunci cand hotararea Guvernului incalca legea sau adauga la lege, ea poate fi anulata (s.n.)
Intrucat art. 2, 6, 8, 10, 11 si 15 din Hotararea Guvernului nr. 735/2010 adauga la Legea nr. 119/2010, in executarea careia a fost emisa Hotararea Guvernului atacata, paratul Guvernul Romaniei a incalcat prevederile cuprinse in art. 4 din Legea nr. 24/2000."
Art. 30 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 24/2000 prevede obligativitatea in cazul hotararilor Guvernului a elaborarii unei note de fundamentare, instrument de prezentare si motivare ale noilor reglementari propuse, conform art. 30 alin. (2) al aceleiasi legi.
Articolul 31 din Legea nr. 24/2000 detaliaza toate conditiile pe care trebuie sa le contina o nota de fundamentare, ca instrument de prezentare si motivare ale noilor reglementari propuse.
Vom insista doar asupra unora din aceste conditii pentru a arata ca, in cazul modificarii ce face obiectul prezentei plangeri, nu au fost respectate:
a) motivul emiterii actului normativ
Desi din punct de vedere pur formal aceasta conditie apare in nota de fundamentare (anexa 6) la sectiunea a 2-a, nu exista absolut nicio referire la conditiile acordarii scutirii directe de Ia plata accizelor sau cu privire la redefinirea asa-zisului sistem integrat la care face referire norma 82 alin. (2) teza II. De fapt, termenul de "accize" apare doar izolat intr-o enumerare a categoriilor de taxe reglementate de normele metodologice.
O modificare legislativa care impune in sarcina producatorilor o modificare structurala a locului utilajelor de productie si a modalitatii in care se realizeaza anumite produse nu putea fi trecuta atat de usor cu vederea fara a fi mentionata, macar cu titlu general, intre "motivele" emiterii actului normativ. Daca modificarea legislativa era una necesara si importanta, ea trebuia sa se regaseasca in mod obligatoriu intre motivele principale ale emiterii actului normativ avand in vedere impactul major pe care il are asupra drepturilor si intereselor producatorilor. Insa, daca modificarea nu era atat de importanta pentru a face parte din lista motivelor emiterii actului normativ, atunci masura este una cu atat mai nejustificata si disproportionata fata de efectele patrimoniale pagubitoare pe care le implica in privinta producatorilor, respectiv a subiectilor de drept carora Ii se adreseaza.
Conform art. 31 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 24/2000, in cadrul acestei sectiuni obligatorii a notei de fundamentare ar trebui sa identificam, printre altele, si:
- cerintele care reclama interventia normativa, cu referire speciala la insuficientele si neconcordantele reglementarilor in vigoare;
- finalitatea reglementarilor propuse;
- concluziile studiilor, lucrarilor de cercetare, evaluarilor statistice.
Astfel, referindu-se punctual la modificarea ce face obiectul prezentei plangeri, o astfel de modificare trebuia sa mentioneze care sunt cerintele care impun ca imbutelierea alcoolului sanitar sa fie facuta in acelasi loc unde este produs si denaturat alcoolul folosit ca materie prima .
Trebuia de asemenea sa se indice care este finalitatea noii reglementari, respectiv care este beneficiul concret pe care il inregistreaza producatorul, contribuabilul, organul fiscal sau societatea in ansamblul sau, din aceasta modificare legislativa. Apreciem extrem de importanta, sub acest aspect, indicarea expresa a acestui din urma beneficiu tocmai pentru ca el sa poata fi pus in balanta cu prejudicierea intereselor particulare ale producatorilor care vor fi obligati sa isi mute fabrica de imbuteliere in cadrul fabricii de productie (evident, sub rezerva ca aceste mutari sa poata fi din punct de vedere obiectiv facute si, din punct de vedere financiar, suportate).
Nu in ultimul rand, tot in cadrul acestei sectiuni ar fi trebuit sa regasim un studiu sau o evaluare statistica in privinta numarului de producatori de alcool sanitar care sunt in situatia de a avea liniile de imbuteliere in afara antrepozitului de productie alcool, respectiv intr-un alt antrepozit. Aceasta evaluare statistica era foarte usor de realizat deoarece Ministerul Finantelor prin Directia Generala a Vamilor detine toate informatiile despre producatorii de alcool sanitar si despre modul in care sunt organizate liniile de productie si imbuteliere. Din informatiile pe care le detinem din piata, in Romania activeaza la acest moment un numar de aproximativ 7 producatori de alcool sanitar, iar dintre acestia, societatea noastra este de departe cel mai important din punct de vedere al vanzarilor, cu cea mai mare cota de piata . Astfel, din moment ce a apreciat necesara o interventie legislativa in acest domeniu cu un numar restrans de jucatori, evident ca initiatorul acestei interventii trebuie sa fi facut un studiu, o cercetare, o minima evaluare statistica.
Motivarea expusa in nota de fundamentare nu vizeaza absolut deloc modificarile ce fac obiectul prezentei cereri de chemare in judecata, ci exprima, la modul general, niste principii care nu au nimic de-a face cu ceea ce s-a modificat efectiv si cu efectele pe care aceasta modificare le-a creat in privinta noastra si, probabil, si a altor producatori de alcool sanitar.
Expunerea facuta la punctul H din nota de fundamentare nu face nicio referire la modificarile privind scutirea directa de la plata accizelor, definirea sistemului integrat sau obligativitatea imbutelierii alcoolului sanitar in cadrul antrepozitului de productie a alcoolului materie prima;
b) impactul socioeconomic - efectele asupra mediului de afaceri, inclusiv evaluarea costurilor si beneficiilor
Prin Decizia nr. 3.606 din 27 septembrie 2007 Inalta Curte de Casatie si Justitie a retinut:
"Specificul raporturilor de drept administrativ, caracterizate prin preeminenta interesului public, impune ca in conduita autoritatilor publice sa se asigure un just echilibru intre interesul public pe care autoritatea publica este obligata sa-l ocroteasca in limitele competentei conferite de lege, pe de o parte, si dreptul subiectelor sau interesul legitim privat caruia i s-ar putea aduce atingere, pe de alta parte ." (anexa 7)
Avand in vedere ca pentru cel mai mare producator de alcool sanitar modificarea legislativa echivala cu o imposibilitate de a mai produce sau cu o ipotetica obligatie de reorganizare a fabricilor in cadrul antrepozitelor, initiatorul acestei modificari trebuia sa evalueze costurile si beneficiile acestei modificari si efectele acesteia asupra mediului de afaceri.
In nota de fundamentare, la sectiunea a 3-a punctul 2 - Impactul asupra mediului de afaceri - autorii acesteia nu fac nicio referire la modificarea modalitatii de productie a alcoolului sanitar sau a definitiei sistemului integrat. La modul general, se arata:
"Elaborarea unor norme metodologice clare, precise si accesibile, precum si exemplificarea unor situatii determinate de diversitatea activitatii contribuabililor, pentru aplicarea Codului fiscal, genereaza un impact pozitiv asupra mediului de afaceri, in sensul facilitarii abordarii legislatiei fiscale de catre contribuabili si, implicit, imbunatatirea conformarii voluntare a acestora."
Or, din aceasta expunere rara substanta nu se poate extrage concret nicio referire la impactul modificarii ce face obiectul prezentei plangeri.
Deoarece inainte de anul 2003 imbutelierea alcoolului nu era reglementata in antrepozite dedicate, pentru a se conforma cerintelor Codului fiscal din 2003, societatea noastra a fost nevoita sa faca urmatoarele investitii (a se vedea schita din anexa 1):
a. Construirea unei hale (hala 13B) de aproximativ 6.000 mp dedicate imbutelierii produselor spirtoase exterior
b. Delimitarea zonei stricte de imbuteliere bauturi spirtoase si alcool sanitar in hala 13B - zona marcata cu albastru transparent care a fost autorizata ca antrepozit de imbuteliere
c. Relocarea liniei de imbuteliere K3 (marcata cu verde) din Rieni (unde se imbuteliau si bauturi racoritoare)
d. Relocarea liniei K5 (marcata cu rosu) din hala de imbuteliere bauturi racoritoare (anexa 1 pozitia 8) in noua hala
e. Relocarea liniei k9 (marcata cu albastru), amplasata in hala 13B in afara antrepozitului pentru imbutelierea otetului
f. S-a instalat o linie de imbuteliat produse alcoolice si alcool sanitar in sticla.
g. Relocarea masinilor de suflat butelii aferente celor 3 linii, aceste masini fiind conectate prin conveiere de aer cu liniile de imbuteliere
h. Construire a 3 retele de conducte pentru: 1) transferul alcoolului pentru bauturi (anexa 1 pozitia 11 - albastru), 2) transferul alcoolului denaturat (anexa 1 pozitia 12 - magenta) intre depozitul de stocare alcool al antrepozitului de productie alcool (anexa 1 pozitia 1) si antrepozitul de imbuteliere (anexa 1 pozitia 3). S-a construit si o conducta pentru transferul otetului intre fabrica de otet si hala 13B (anexa 1 pozitia 10 - orange).
i. S-au montat tancuri pentru receptia alcoolului, respectiv a otetului la hala 13, acestea fiind gradate si calibrate metrologic.
j. In antrepozitul de productie alcool s-au montat sisteme de masurare a cantitatii de alcool trimis prin conducte avizate metrologic [poza contoare].
k. In hala 13 B s-a construit o camera de preparare a produselor spirtoase, comuna pentru toate liniile din antrepozit. Echipamentele si constructia s-au facut in conformitate cu normele ATEX.
l. S-a construit si o camera pentru mixarea otetului in hala 13B in afara antrepozitului.
m. S-au montat utilitatile necesare liniilor de imbuteliere din hala 13B: post de transformare.
n. Compresoare pentru masini de suflat butelii, sisteme de racire etc., vestiare si bai pentru personal in concordanta cu normele HACCP. Toate utilitatile conectate la antrepozitul de imbuteliere sunt contorizate cu echipamente avizate metrologic.
Prin introducerea noilor reglementari din actul administrativ atacat, cu ignorarea totala a situatiei de fapt pe care vechea reglementare o permitea, toate aceste investitii facute de societatea noastra in acord cu legea in vigoare sunt in pericol de a nu mai putea fi folosite in scopul pentru care au fost create, deoarece prevederile atacate instituie obligatia reconfigurarii intregii platforme industriale.
Or, scopul obligatiei legale de evaluare a impactului socioeconomic, a efectelor asupra mediului de afaceri, a costurilor si beneficiilor este tocmai acela de a evita situatii de genul celei de fata, in care costurile producatorului sunt incomparabil superioare beneficiilor aduse de noua reglementare. De altfel, pana la acest moment, statul nu a identificat si nici nu a evaluat un beneficiu pe care l-ar putea inregistra din modificarea legislativa ce face obiectul prezentei cereri.
b) impactul financiar asupra bugetului general consolidat
Cu privire la acest impact nu putem decat sa observam ca el este enumerat la sectiunea a 4-a din nota de fundamentare, dar nu se indica absolut nicio suma de bani care ar intra in mod suplimentar la buget in situatia adoptarii noilor reglementari. Nu exista asadar vreo ratiune de ordin financiar, din punctul de vedere al veniturilor care ar putea fi atrase la bugetul de stat . De altfel, nu vedem care ar putea fi avantajul financiar al statului din faptul ca impune o conditie imposibil de pus in practica de catre un producator care si-a construit fabricile intr-un anume mod, in perfect acord cu prevederile legale din ultimii 12-13 ani, si in privinta caruia nu au fost depistate nereguli cu privire la desfasurarea in acest mod a activitatii;
d) consultarile derulate in vederea elaborarii proiectului de act normativ, organizatiile si specialistii consultati, esenta recomandarilor primite
Asa cum rezulta din prevederile art. 31 din Legea nr. 24/2000, efectuarea acestor consultari este obligatorie, fiind parte integranta a instrumentului de prezentare si motivare a actului administrativ-normativ. In cazul modificarilor ce fac obiectul prezentei plangeri, consultarile erau absolut necesare, deoarece implicau unele consecinte cu un impact semnificativ asupra intregii activitati a producatorilor de alcool sanitar. Consultarile respective ar fi putut scoate la iveala faptul ca modificarile initiate sunt imposibil de pus in practica din cauza costurilor implicate din punct de vedere logistic, din cauza inexistentei spatiului efectiv in care ar trebui comasate activitatile de productie cu cele de imbuteliere, dar si datorita necesitatii respectarii conditiilor privind prevenirea si stingerea incendiilor, protectia muncii, a sanatatii si a vietii angajatilor care muncesc in preajma unor instalatii cu risc de explozii etc. Amintim aici cu titlu exemplificativ ca societatea noastra a facut investitii consistente pentru a indeplini in cel mai bun mod posibil cerintele pentru asigurarea accesului pe platforma a masinilor de pompieri, dar si celelalte cerinte pentru prevenirea si stingerea incendiilor, conditii sanitare, de igiena, de personal etc. Or, in cazul unor modificari structurale ale liniilor de productie, toate aceste investitii ar fi pierdute deoarece noua configuratie ar impune conditii de autorizare noi.
Raportat la modul in care societatea noastra si-a construit si organizat liniile de productie si imbuteliere pe platforma industriala de la Draganesti-Pantasesti (schita din anexa 1) o relocare a acestora este imposibil de realizat.
Conform noilor norme metodologice, alcoolul sanitar se poate produce doar in sistem "integrat", produsul final pentru consum fiind, in mod obligatoriu, produs in antrepozitul in care s-a produs si alcoolul materie prima, in cazul lui Scandic, pozitia 1 din anexa 1.
Pentru societatea noastra, respectarea acestor norme ar implica crearea unui singur antrepozit productie alcool si imbuteliere sau cu alte cuvinte relocarea antrepozitului de imbuteliere din hala 13 b (poz. 3 si 13 din anexa 1) in interiorul sau vecinatatea antrepozitului de productie alcool.
Daca am face abstractie totala de costurile imense necesare conformarii unei astfel de masuri, acest lucru nu ar fi oricum posibil din urmatoarele motive obiective:
Conform schitei din anexa 8, care reproduce partial schita de la anexa 1, rezulta foarte clar ca nu exista spatiu adiacent distileriei pentru relocarea halei de imbuteliere, astfel incat noul antrepozit sa fie strict delimitabil conform cerintelor normelor Codului fiscal. Conform schitei din anexa 8, distileria (a carei constructie initiala s-a facut in 1997 si care este inclusa in antrepozitul de productie) este construita intre drumul national DN76 (pozitia 9 a din anexa 8) si calea ferata Vascau-Beius (pozitia nr. 7 a schitei din anexa 8).
Conform schitei din anexa 8 construirea unei hale in interiorul antrepozitului ar bloca caile de acces interne si ar ocupa spatiile minime obligatorii intre sectiile distileriei. Avand in vedere ca productia de alcool este cu risc ridicat la incendii, aceste spatii au fost proiectate si executate in conformitate cu normele nationale pentru prevenirea incendiilor.
Pentru atestarea functionarii, distileria a fost echipata, printre altele, cu masina proprie pentru stingerea incendiilor, rezerva minima de apa (pozitia nr. 15 a schitei din anexa 8). Blocarea cailor de acces si spatiilor de acces cu hale de imbuteliere ar face imposibila actionarea eficienta si rapida in cazul unui incendiu, punand in pericol personalul, dar si celelalte investitii de pe platforma industriala.
In concluzie, incorporarea antrepozitului de imbuteliere in antrepozitul de productie alcool nu este posibila din punct de vedere al spatiului efectiv de care dispune societatea in raport cu constructiile din zona: drum european, cale ferata, alte investitii din apropierea antrepozitului (fabrica de bere a societatii European Food etc).
Articolul 20 alin. (2) si art. 11 alin. (2) din Constitutia Romaniei, alaturi de art. 4 din Codul civil, prevad ca judecatorul national are rolul de a aprecia cu privire la eventuala prioritate a tratatelor referitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Romania este parte, acestea avand prioritate fata de dispozitiile contrare din legile interne. In acest sens, judecatorul national are obligatia de a "asigura efectul deplin al normelor acesteia (n.n. Conventiei europene a drepturilor omului), asigurandu-le preeminenta fata de orice alta prevedere contrara din legislatia nationala, fara sa fie nevoie sa astepte abrogarea acesteia de catre legiuitor".
In prezenta cauza, prin adoptarea normei 82 alin. (2) din Hotararea Guvernului nr. 1/2016 este incalcat dreptul nostru de proprietate reprezentat de autorizatia de productie alcool denaturat si otet intrucat acest act administrativ normativ ingradeste subscrisei dreptul de a produce alcool denaturat si otet.
CEDO a retinut ca "retragerea unei autorizatii de vanzare a bauturilor alcoolice pentru un restaurant care primise o licenta in acest sens si care prin aplicarea ei isi formase o anumita clientela reprezinta o atingere adusa unui bun in sensul de valoare economica, astfel ca dispozitiile art. 1 din Protocolul nr. 1 devin aplicabile" (Comis. EDH, rap. din 10 noiembrie 1987, Tre Traktorer AB c/Suede).
La momentul obtinerii autorizatiei de antrepozit fiscal, subscrisa a dobandit un drept de proprietate, o speranta legitima cu privire la posibilitatea exploatarii factorilor de productie in temeiul carora am obtinut autorizatia de antrepozit fiscal pe toata durata de valabilitate a acesteia. In aceste conditii este de neconceput ca printr-un act administrativ (Hotararea Guvernului nr. 1/2006) subscrisei sa-i fie afectata de o asemenea maniera speranta legitima si implicit posibilitatea de a-si duce la indeplinire obiectul de activitate .
In cazul de fata, prin adoptarea normei 82 alin. (2) din Hotararea Guvernului nr. 1/2016, subscrisei ii este retras implicit dreptul de a produce alcool sanitar, aspect probat prin autorizatiile de utilizator final obtinute si detinute de societatea noastra.
Potrivit prevederilor art. 135 din Constitutie:
"(1) Economia Romaniei este economie de piata, bazata pe libera initiativa si concurenta .
(2) Statul trebuie sa asigure:
a) libertatea comertului, protectia concurentei loiale, crearea cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor de productie".
Adoptarea normei 82 alin. (2) din Hotararea Guvernului nr. 1/2016 in forma cuprinsa in Monitorul Oficial nr. 22 din 13.01.2016 incalca art. 135 din Constitutie . Este complet nerezonabila conditia impusa de noile Norme de punere in aplicare a Codului fiscal in conditiile in care factorii de productie de care subscrisa dispune sunt indisponibilizati fara nicio motivare - astfel cum am aratat in cadrul punctului 2.
Guvernul Romaniei nu a indicat motivul care a stat la baza acestei modificari, in expunerea de motive nu se poate regasi nicio justificare cu privire la obligatia de a produce alcoolul sanitar in acelasi antrepozit in care este produs si denaturat alcoolul materie prima .
In plus, trebuie mentionat faptul ca prin actul administrativ criticat este perturbat mediul concurential. Astfel, in mod brutal, incepand cu data de 13.01.2016, fara nicio atentionare prealabila care sa ne permita adaptarea, concurentii nostri cu capacitati de productie mult mai mici, care produc alcoolul, spirtul si otetul in acelasi loc, dobandesc un avantaj competitional nesperat. Aceasta anomalie creata in piata contravine flagrant prescriptiilor art. 135 din Constitutie, statul generand o concurenta neloiala in piata, in loc sa protejeze comerciantii de acest flagel.
Istoricul litigios dintre societatea noastra si statul roman, dar si existenta pe rolul Centrului International pentru Reglementarea Diferendelor relative la Investitii (ICSID) a unei cereri de arbitraj formulate impotriva Romaniei ne confirma faptul ca societatea noastra este vizata sistematic de grave abuzuri ale organelor vamale si fiscale (amintim cu titlu exemplificativ refuzul restituirii accizelor la export, invocarea de nereguli cu privire la denaturarea alcoolului sanitar, refuzul autoritatilor fiscale de a ne acorda facilitatile prevazute de Ordonanta Guvernului nr. 30/2011, revocarea in mod repetat a autorizatiilor de antrepozit fiscal etc). Toate aceste situatii s-au finalizat in instanta, abuzurile fiind confirmate si apoi cenzurate pe cale judiciara.
Conform art. 2.3 din Acordul din 29 mai 2002 intre Guvernul Romaniei si Guvernul Regatului Suediei privind promovarea si protejarea reciproca a investitiilor, statul este obligat sa asigure intotdeauna un tratament just si echitabil investitiilor investitorilor celeilalte parti contractante si nu va afecta, prin masuri nerezonabile sau discriminatorii, managementul, intretinerea, folosinta, posesia sau instrainarea acestora, precum si achizitionarea de bunuri si servicii sau vanzarea productiei acestora.
Mentionam ca, in temeiul dispozitiilor a caror anulare o solicitam, organele statului au oprit de la vanzare si productie o cantitate importanta din alcoolul sanitar produs de catre societatea noastra in ianuarie 2016 (in acest sens, indicam adresele nr. 454/R/21.01.2016, nr. 454/R/25.01.2016, nr. 648/29.01.2016 anexa 9).
Fata de cele invederate solicita anularea partiala a Hotararii Guvernului nr. 1/2016 cu privire la:
(i) sintagma "in antrepozitul fiscal in care acestea au fost produse" din cuprinsul normei 82 alin. (2) teza II din Hotararea Guvernului nr. 1/2016 prin care a fost redefinit in mod fundamental diferit fata de vechea reglementare notiunea de "sistem integrat":
"Prin sistem integrat se intelege utilizarea alcoolului etilic si a altor produse alcoolice, in antrepozitul fiscal in care acestea au fost produse, pentru realizarea de produse finite care se consuma ca atare, fara a mai fi supuse vreunei modificari";
(ii) sintagma "in care a fost produs si a fost denaturant alcoolul etilic - materie prima, respectiv prin utilizarea sistemului integrat, asa cum este acesta definit la pct. 82 alin. (2) teza a doua" din cuprinsul normei 79 alin. (5) teza II din Hotararea Guvernului nr. 1/2016:
"(4) Realizarea in interiorul antrepozitelor fiscale de productie a produselor care nu sunt destinate consumului uman prevazut la pct. 78 alin. (10) este interzisa.
(5) Prin exceptie de la prevederile alin. (4), alcoolul sanitar se realizeaza numai in interiorul antrepozitului fiscal de productie in care a fost produs si a fost denaturant alcoolul etilic - materie prima, respectiv prin utilizarea sistemului integrat, asa cum este acesta definit la pct. 82 alin. (2) teza a doua."
Prin intampinarea formulata, Guvernul Romaniei a solicitat respingerea cererii de chemare in judecata, formulata de S.C. S.D. - S.A.
In fapt, prin actiunea introductiva, reclamanta a solicitat anularea prevederilor normei 82 alin. (2) teza a II-a si a normei 79 alin. (5) teza a II-a din Hotararea Guvernului nr. 1/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal.
A. Fata de motivele de fapt si de drept ale cererii, avand in vedere cadrul procesual stabilit in baza principiului disponibilitatii sub aspectul partilor si al obiectului actiunii, intelege sa formuleze urmatoarele aparari:
1. Exceptia nulitatii cererii pentru lipsa dovezii calitatii de reprezentant a aparatorului calificat al reclamantului
Din analiza cererii de chemare in judecata, reiese ca aceasta a fost formulata si semnata pentru partea reclamanta de catre administratorul sau, insa fara sa se faca dovada calitatii sale de reprezentant.
Astfel, potrivit dispozitiilor art. 151 alin. (1) din Codul de procedura civila "cand cererea este facuta prin mandatar se va alatura procura in original sau in copie legalizata", iar potrivit dispozitiilor alin. (4) "reprezentantii persoanelor juridice de drept privat vor depune, in copie, un extras din registrul public in care este mentionata imputernicirea lor".
Pe de alta parte, conform prevederilor art. 200 alin. (2) din Codul de procedura civila, "Cand cererea nu indeplineste aceste cerinte, reclamantului i se vor comunica in scris lipsurile (...) sub sanctiunea anularii cererii".
In aplicarea acestor dispozitii legale, solicitam instantei sa puna in vedere aparatorului reclamantei sa faca dovada calitatii sale de reprezentant, iar in cazul neindeplinirii acestei obligatii, sa dispuna anularea cererii de chemare in judecata .
2. Exceptia nulitatii actiunii pentru lipsa timbrajului
Avand in vedere faptul ca partea reclamanta a invocat ca temei de drept al actiunii dispozitiile Legii nr. 554/2004, modificata si completata, rugam Onorata instanta sa observe ca, potrivit dispozitiilor art. 17 alin. (2) din acest act normativ, pentru cererile formulate se percep taxele de timbru prevazute de Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbre, pentru cauzele neevaluabile in bani, cu exceptia celor care au ca obiect contractele administrative, care se vor taxa la valoare, aceleasi dispozitii fiind reluate, de altfel, si de art. 19 alin. (3) din lege, care reglementeaza procedura in cazul cererilor de despagubiri .
Prin urmare, in speta sunt aplicabile dispozitiile art. 16 alin. (1) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 80/2013 la care fac trimitere prevederile art. 17 alin. (2) si art. 19 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificata si completata, astfel incat daca taxa judiciara de timbru nu a fost platita in cuantumul legal, in momentul inregistrarii actiunii sau cererii, instanta urmeaza a pune in vedere petentilor sa achite suma datorata pana la primul termen de judecata, iar neindeplinirea obligatiei de plata pana la termenul stabilit se sanctioneaza cu anularea actiunii sau a cererii.
Intrucat din actele comunicate impreuna cu citatia nu reiese daca au fost achitate taxele corespunzatoare acestei cereri de catre reclamanta, solicitam instantei sa verifice respectarea obligatiei de plata a taxei judiciare de timbru, iar in cazul in care aceasta nu a indeplinit aceasta obligatie legala, sa dispuna anularea cererii, potrivit dispozitiilor art. 197 din Codul de procedura civila.
B. Pe fondul cererii de anulare a Hotararii Guvernului nr. 1/2016, a solicitat respingerea acesteia ca neintemeiata, pentru urmatoarele considerente:
Sustinerile reclamantei privind vatamarea unor drepturi recunoscute de lege prin adoptarea Hotararii Guvernului nr. 1/2016 sunt nefondate si nu pot demonstra nelegalitatea acesteia.
Astfel, Hotararea Guvernului nr. 1/2016 este temeinica si legala, fiind adoptata in temeiul art. 108 din Constitutia Romaniei, republicata, si al prevederilor Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificarile si completarile ulterioare. Actul administrativ contestat a fost adoptat de Executiv, astfel cum reiese din nota de fundamentare care a insotit proiectul actului administrativ, prin insusirea proiectului initiat de catre Ministerul Finantelor Publice.
La elaborarea actului au fost respectate dispozitiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata, precum si cele cuprinse in Regulamentul privind procedurile, Ia nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea si prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum si a altor documente, in vederea adoptarii/aprobarii, regulament aprobat prin Hotararea Guvernului nr. 561/2009, proiectul actului administrativ fiind avizat de catre autoritatile publice interesate in aplicarea acestuia si de catre Ministerul Justitiei, care, potrivit art. 20 alin. 7 din Regulament, "avizeaza proiectele de acte normative exclusiv din punct de vedere al legalitatii, incheind succesiunea operatiilor din etapa de avizare."
Proiectul actului administrativ contestat a fost aprobat favorabil de Consiliul Legislativ prin Avizul nr. 1.395/2015.
Prin cererea introductiva reclamanta sustine in mod eronat ca actul administrativ incalca principiul ierarhiei normelor juridice prevazut in cuprinsul art. 4 din Legea nr. 24/2000.
In acest sens a invederat faptul ca Hotararea Guvernului nr. 1/2016, prin prevederile a caror anulare se solicita, anume a sintagmei "in antrepozitul fiscal in care acestea au fost produse," din cuprinsul normei 82 alin. (2) teza II, respectiv a sintagmei "in care a fost produs si a fost denaturat alcoolul etilic - materie prima, respectiv utilizarea sistemului integrat, asa cum este acesta definit la pct. 82 alin. (2) teza a II-a" ce se regaseste la pct. 79 alin. (5), nici nu adauga la lege si nici nu incalca principiul ierarhiei actelor normative.
Atat Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, cu modificarile si completarile ulterioare, cat si actuala reglementare - Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificarile si completarile ulterioare, nu reprezinta altceva decat ralierea legislatiei nationale la legislatia internationala.
Prin urmare, si capitolul VIII, referitor la Accize si alte taxe speciale, nu face nota discordanta, reprezentand transpunerea in legislatia nationala a Directivei 92/83/CEE privind armonizarea structurilor accizelor la alcool si bauturi alcoolice.
In ceea ce priveste scutirile la plata accizei pentru alcool etilic si produsele alcoolice, potrivit art. 27 alin. 1 lit. b din Directiva 92/83/CEE, statele membre scutesc de accize produsele care intra sub incidenta prezentei directive dupa indeplinirea conditiilor stabilite de acestea in scopul asigurarii aplicarii corecte a respectivelor scutiri si al prevenirii oricarei evaziuni, evitari sau abuz:
b) daca sunt atat denaturate, in conformitate cu cerintele oricarui stat membru, cat si utilizate in prelucrarea oricarui produs, cu exceptia celor destinate consumului uman. Iar potrivit art. 27 alin. 5 din Directiva 92/83/CEE, daca un stat membru considera ca un produs care a fost scutit in baza alineatului (1) litera (a) sau (b) duce la evaziune, evitare sau abuz, el poate refuza sa acorde o scutire sau poate retrage scutirea deja acordata. Statul membru informeaza Comisia cu privire la aceasta. Comisia transmite informatiile celorlalte state membre in termen de o luna de la primire. Se ia o decizie in conformitate cu procedura stabilita la art. 24 din Directiva 92/12/CEE. Statele membre nu sunt obligate sa aplice retroactiv o asemenea decizie .
Totodata, la art. 27 alin. 6 din Directiva 92/83/CEE se prevede ca statele membre sunt libere sa aplice scutirile mentionate anterior printr-o rambursare a accizei platite.
Analizand dispozitiile mai sus mentionate se poate observa ca legislatia europeana lasa la libera apreciere a statelor membre atat modalitatea de aplicare a scutirii de accize prevazute Ia art. 27 alin. 1 lit. b din Directiva 92/83/CEE, respectiv aplicarea scutirii directe de la plata accizelor ori a scutirii indirecte de la plata accizelor, precum si conditiile ce urmeaza a fi indeplinite de operatorii economici in vederea beneficierii de scutirea de la plata accizelor pentru alcoolul etilic.
Astfel, potrivit dispozitiilor art. 2063 pct. 2 din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, cu modificarile si completarile ulterioare (in continuare "Legea nr. 571/2003"), coroborate cu cele ale art. 72 alin. (1) din Hotararea Guvernului nr. 44/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal (in continuare "H.G. nr. 44/2004"), activitatea de productie reprezenta orice operatiune prin care produsele accizabile erau fabricate, procesate sau modificate sub orice forma, inclusiv operatiunile de imbuteliere si ambalare a produselor accizabile in vederea eliberarii pentru consum.
Iar conform prevederilor art. 20621 alin. (1) din Legea nr. 571/2003 si celor ale pct. 83 alin. (2) din H.G. nr. 44/2004, in antrepozitul fiscal de productie erau permise numai primirea si depozitarea in regim suspensiv de accize a produselor accizabile utilizate materie prima in procesul de productie de produse accizabile, respectiv depozitarea produselor accizabile rezultate din activitatea de productie pentru care a fost autorizat antrepozitul fiscal.
Astfel, conform art. 20622 alin. (3) lit. c) din Legea nr. 571/2003, cererea pe care o depuneau operatorii economici in vederea autorizarii de antrepozite fiscale de productie trebuia sa contina informatii si sa fie insotita de documente referitoare la produsele accizabile ce urmau a fi achizitionate in regim suspensiv de accize in vederea utilizarii ca materie prima in cadrul activitatii de productie de produse accizabile.
Corelativ, pct. 84 alin. 1 din H.G. nr. 44/2004 stabilea, in cazul autorizarii antrepozitelor fiscale de productie, obligativitatea depunerii manualului de procedura in cuprinsul caruia sunt descrise detaliat toate procesele si operatiunile care vor fi desfasurate in antrepozitul de productie.
De asemenea, potrivit art. 20623 alin. (1) din Legea nr. 571/2003 autorizatia de antrepozit fiscal de productie se elibera numai daca locul urma a fi folosit pentru producerea, transformarea, detinerea, primirea si/sau expedierea produselor accizabile in regim suspensiv de accize.
Corelativ, pct. 85 alin. 1 din H.G. nr. 44/2004 stabilea ca activitatea desfasurata in antrepozitul de productie trebuia sa fie independenta de alte activitati desfasurate de persoana care solicita autorizarea si care nu aveau legatura cu productia sau depozitarea de produse accizabile pentru care respectivul antrepozit a fost autorizat.
Este important de precizat faptul ca, potrivit regulii generale, in antrepozitul fiscal de productie dispozitiile legale permiteau exclusiv desfasurarea activitatii de productie pentru care antrepozitul a fost autorizat, nefiind posibila desfasurarea altor activitati neautorizate.
Dispozitiile Legii nr. 571/2003 reglementau o exceptie de la aceasta regula, anume cea stabilita la art. 20623 alin. (11) potrivit careia antrepozitarul autorizat pentru productia si imbutelierea produsului bere avea dreptul de a utiliza instalatiile de imbuteliere pe care le detinea si pentru imbutelierea bauturilor racoritoare si a apei plate.
In ceea ce priveste reglementarea referitoare la scutirea de la plata accizelor pentru alcoolul utilizat Ia fabricarea alcoolului sanitar, aceasta (pct. III alin. 8 si 9 din H.G. nr. 44/2004) stabilea ca denaturarea alcoolului etilic se putea realiza exclusiv in antrepozitul fiscal in care alcoolul etilic (ca materie prima) a fost produs si sub supravegherea autoritatii vamale teritoriale.
Totodata, pct. III alin. 52 din H.G. nr. 44/2004 stabilea ca denaturarea alcoolului etilic pentru obtinerea alcoolului sanitar poate fi realizata numai in antrepozitul fiscal de productie in care se obtine alcoolul etilic - materie prima .
Analizand dispozitiile legale mai sus mentionate se poate observa ca denaturarea alcoolului etilic se realiza exclusiv in antrepozitul fiscal in care alcoolul etilic a fost produs, iar alcoolul sanitar in forma nediluata se obtinea, potrivit legii, exclusiv in antrepozitul fiscal in care alcoolul a fost produs.
Referitor la scutirea directa de la plata accizelor pentru alcoolul etilic utilizat la producerea alcoolului sanitar, aceasta era posibila numai in baza autorizatiei de utilizator final detinute de antrepozitarii autorizati in sistem integrat, conform prevederilor art. 20658 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 571/2003 coroborate cu cele ale pct. III alin. 21 si alin. 22 din H.G. nr. 44/2004.
Aceleasi dispozitii legale defineau sistemul integrat ca reprezentand utilizarea alcoolului etilic si a altor produse alcoolice de catre antrepozitar pentru realizarea de produse finite destinate a fi consumate ca atare, fara a mai fi supuse unei modificari.
Astfel, alcoolul etilic trebuia sa fi fost produs de antrepozitar sau antrepozitarul ar fi avut dreptul sa achizitioneze de la terti respectivul alcool etilic.
De asemenea, procesarea alcoolului etilic detinut in regim de scutire directa in baza autorizatiei de utilizator final trebuia sa fie efectuata in antrepozitul fiscal de productie alcool etilic - materie prima, in alt antrepozit detinut de antrepozitar sau pur si simplu in alta locatie detinuta de antrepozitar.
Avand in vedere dispozitiile legale mai sus invocate este evident ca intentia legiuitorului a fost aceea de a limita situatiile in care este aplicabila scutirea directa de la plata accizelor, respectiv de a opera doar in cazul antrepozitarilor autorizati pentru productia de alcool etilic - materie prima si daca produsul finit alcool sanitar este obtinut in antrepozitele fiscale de productie alcool etilic - materie prima, respectiv in sistem integrat.
Am mentionat textele de lege referitoare la scutirea de la plata accizelor cuprinse in Legea nr. 571/2003, respectiv in H.G. nr. 44/2004, in vederea sublinierii continuitatii acestui regim si in actuala reglementare - Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificarile si completarile ulterioare, respectiv Hotararea Guvernului nr. 1/2016.
Precizam faptul ca prin Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificarile si completarile ulterioare (in continuare, "Legea nr. 227/2015"), nivelul accizelor pentru alcool etilic a scazut de la 4.738,01 lei/hl alcool pur la 3.306,98 lei/hl pe alcool pur, iar pentru alcoolul etilic produs de micile distilerii de la 2.250,56 lei/hl alcool pur la 1.653,49 lei/hl alcool pur.
Este important de precizat ca diminuarea nivelului accizelor la alcoolul etilic va determina o crestere a productiei fiscalizate, diminuarea evaziunii fiscale, scaderea preturilor, precum si crearea de noi locuri de munca, dar si de noi capacitati de productie.
Corelativ, a fost necesara adoptarea unor conditii clare a caror menire a fost aceea de a preveni si combate evaziunea fiscala, respectiv de a diminua riscurile asociate productiei, detinerii si deplasarii alcoolului etilic, mai ales referitor la situatiile de scutire directa de la plata accizelor.
In acest sens, au fost pastrate si clarificate prevederile referitoare la notiunea de sistem integrat ce se regasesc la pct. 79 alin. (5), respectiv pct. 82 alin. (2) teza a doua din Hotararea Guvernului nr. 1/2016 contestate in prezenta cauza.
Astfel, potrivit pct. 79 alin. (5) din Codul fiscal, prin exceptie de la prevederile alin. (4), alcoolul sanitar se realizeaza numai in interiorul antrepozitului fiscal de productie in care a fost produs si a fost denaturant alcoolul etilic - materie prima, respectiv prin utilizarea sistemului integrat, asa cum este acesta definit la pct. 82 alin. (2) teza a doua.
Iar conform pct. 82 alin. (2) beneficiaza de scutirea directa prevazuta la alin. (1) lit. b) si c) numai antrepozitarii autorizati care functioneaza in sistem integrat. Prin sistem integrat se intelege utilizarea alcoolului etilic si a altor produse alcoolice, in antrepozitul fiscal in care acestea au fost produse, pentru realizarea de produse finite care se consuma ca atare, fara a mai fi supuse vreunei modificari.
Avand in vedere textele de lege mai sus mentionate, nu putem fi de acord cu afirmatia reclamantei potrivit careia dispozitiile art. 397 din Legea nr. 227/2015 au fost modificate prin Hotararea Guvernului nr. 1/2016.
Se observa faptul ca in sustinerea nelegalitatii dispozitiilor legale a caror anulare este solicitata societatea reda doar textul art. 397 alin. (1) lit. b) si c), potrivit caruia:
"(1) Sunt scutite de la plata accizelor alcoolul etilic si alte produse alcoolice prevazute la art. 335 alin. (2) lit. a), atunci cand sunt:
b) denaturate si utilizate pentru producerea de produse care nu sunt destinate consumului uman;
c) utilizate pentru producerea otetului cu codul NC 2209."
Ceea ce reclamanta eludeaza este alin. (4) al art. 397, conform caruia modalitatea si conditiile de acordare a scutirilor prevazute la alin. (1), precum si produsele utilizate pentru denaturarea alcoolului se reglementeaza prin normele metodologice.
Prin urmare, este evident ca legiuitorul a adoptat Hotararea Guvernului nr. 1/2016 cu respectarea prevederilor cuprinse in Legea nr. 227/2015.
Examinand actele si lucrarile dosarului, instanta retine urmatoarele:
Reclamanta S.C. S.D. - S.A. a solicitat anularea partiala a Hotararii Guvernului nr. 1/2016, cu privire la:
(i) sintagma "in antrepozitul fiscal in care acestea au fost produse" din cuprinsul normei 82 alin. (2) teza II din Hotararea Guvernului nr. 1/2016 prin care a fost redefinit in mod fundamental diferit fata de vechea reglementare notiunea de sistem integrat:
"Prin sistem integrat se intelege utilizarea alcoolului etilic si a altor produse alcoolice, in antrepozitul fiscal in care acestea au fost produse, pentru realizarea de produse finite care se consuma ca atare, fara a mai fi supuse vreunei modificari";
(ii) sintagma "in care a fost produs si a fost denaturat alcoolul etilic - materie prima, respectiv prin utilizarea sistemului integrat, asa cum este acesta definit la pct. 82 alin. (2) teza a doua" din cuprinsul normei 79 alin. (5) teza II din Hotararea Guvernului nr. 1/2016:
"(4) Realizarea in interiorul antrepozitelor fiscale de productie a produselor care nu sunt destinate consumului uman prevazut la pct. 78 alin. (10) este interzisa.
(5) Prin exceptie de la prevederile alin. (4), alcoolul sanitar se realizeaza numai in interiorul antrepozitului fiscal de productie in care a fost produs si a fost denaturat alcoolul etilic - materie prima, respectiv prin utilizarea sistemului integrat, asa cum este acesta definit la pct. 82 alin. (2) teza a doua."
In ceea ce priveste norma 82 alin. (2) teza II si norma 79 alin. (5) teza II din Hotararea Guvernului nr. 1/2016, reclamanta invoca, in primul rand, incalcarea prevederilor art. 4 alin. (3), art. 78 si art. 79 din Legea nr. 24/2000.
Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative contine prevederi imperative in privinta conditiilor de legalitate pe care trebuie sa le intruneasca actele administrative normative, categorie in care intra si Hotararea Guvernului nr. 1/2016.
Astfel, legalitatea actelor administrative normative este subsumata unor conditii generale de emitere, cum ar fi: respectarea ierarhiei normelor juridice (art. 4 din Legea nr. 24/2000); interdictia de a contine solutii care sa contravina prevederilor in a caror aplicare sunt date (art. 78 din Legea nr. 24/2000) si adoptarea intr-un termen util care sa faca posibila ducerea lor la indeplinire (art. 79 din Legea nr. 24/2000).
Referitor la incalcarea ierarhiei normelor juridice (art. 4 din Legea nr. 24/2000), instanta retine ca, potrivit prevederilor art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, actele normative date in executarea legilor, ordonantelor sau a hotararilor Guvernului se emit in limitele si potrivit normelor care le ordona.
Reclamanta invoca faptul ca normele nr. 82 alin. (2) teza II si nr. 79 alin. (5) teza II din Hotararea Guvernului nr. 1/2016 au fost emise cu depasirea limitelor impuse de prevederile art. 397 alin. (2) lit. b) si c) din noul Cod fiscal.
Textul art. 397 alin. (2) lit. b) si c) din noul Cod fiscal prevede ca:
"Sunt scutite de la plata accizelor alcoolul etilic si alte produse alcoolice prevazute la art. 335 alin. (2) lit. a), atunci cand sunt:
a) denaturate si utilizate pentru producerea de produse care nu sunt destinate consumului uman;
b) utilizate pentru producerea otetului cu codul NC 2209".
In opinia instantei, este corecta aprecierea reclamantei in sensul ca acest text legal nu impune nicio conditie in plus pentru ca alcoolul respectiv sa fie scutit de acciza. Sunt suficiente denaturarea alcoolului si utilizarea lui pentru produse care nu sunt destinate consumului uman (e.g. alcool sanitar), respectiv utilizarea alcoolului pentru producerea otetului.
Norma de punere in aplicare a acestui text de lege adauga, insa, o alta conditie in vederea scutirii de la plata accizei, anume ca alcoolul sanitar sa fie realizat numai in interiorul antrepozitului fiscal de productie in care a fost produs si denaturat alcoolul etilic - materie prima . Aceasta conditie suplimentara incalca textul art. 4 din Legea nr. 24/2000, intrucat un text din noul Cod fiscal (art. 397) - lege organica - este modificat consistent printr-un act administrativ.
Astfel, teza II alin. (2) din norma 82 din Hotararea Guvernului nr. 1/2016, care defineste notiunea de sistem integrat, a fost modificata fata de vechea reglementare, fiind introdusa o distinctie in sensul ca: "Prin sistem integrat se intelege utilizarea alcoolului etilic si a altor produse alcoolice, in antrepozitul fiscal in care acestea au fost produse, pentru realizarea de produse finite care se consuma ca atare, fara a mai fi supuse vreunei modificari."
Drept urmare, in vederea beneficierii de scutire de acciza in cazurile reglementate de art. 397 alin. (1) lit. b) si c) din noul Cod fiscal, nu mai este suficienta indeplinirea conditiilor impuse de acest text legal, ci este necesar ca productia de produse alcoolice denaturate si productia de otet sa aiba loc in acelasi antrepozit/in acelasi spatiu delimitat in care este produs alcoolul.
Noua conditie suplimentara este exprimata si mai clar in norma nr. 79 alin. (5):
"Prin exceptie de la prevederile alin. (4), alcoolul sanitar se realizeaza numai in interiorul antrepozitului fiscal de productie in care a fost produs si a fost denaturant alcoolul etilic - materie prima, respectiv prin utilizarea sistemului integrat, asa cum este acesta definit la pct. 82 alin. (2) teza a doua." Aceste conditii suplimentare, introduse prin normele nr. 82 alin. (2) teza II si nr. 79 alin. (5) teza II din Hotararea Guvernului nr. 1/2016, nu indeplinesc imperativul impus de art. 4 din Legea nr. 24/2000, depasind limitele impuse de actul normativ superior, respectiv de textul art. 397 alin. (1) lit. b) si c) din noul Cod fiscal.
Cu privire la incalcarea interdictiei de a contine solutii care sa contravina prevederilor in a caror aplicare sunt date (art. 78 din Legea nr. 24/2000), reclamanta invoca faptul ca prevederile normelor nr. 82 alin. (2) teza II si nr. 79 alin. (5) teza II din Hotararea Guvernului nr. 1/2016 contravin prevederilor art. 397 alin. (1) lit. b) si c) din noul Cod fiscal (art. 78 din Legea nr. 24/2000).
Astfel, se retine ca textul art. 397 alin. (1) lit. b) si c) din noul Cod fiscal impune o singura conditie in vederea scutirii de la plata accizei, anume alcoolul sa fie denaturat si utilizat pentru producerea de produse care nu sunt destinate consumului uman sau, dupa caz, alcoolul sa fie folosit pentru productia de otet. Textul nu mai prevede nicio alta conditie pentru ca producatorul de alcool denaturat, respectiv cel de otet sa beneficieze de scutire de la plata accizei. In acest caz devine aplicabil principiul ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus, potrivit caruia acolo unde legea nu distinge, nici interpretul nu trebuie sa o faca.
In aceste conditii, intrucat norma de punere in aplicare a art. 397 din noul Cod fiscal introduce o conditie suplimentara pentru a beneficia de scutire de acciza, iar textul legal din actul normativ superior nu contine o astfel de conditie, este evident ca norma 82 alin. (2) din Hotararea Guvernului nr. 1/2016 contravine prevederilor art. 397 alin. (1) lit. b) si c) din noul Cod fiscal.
Sub acest aspect, instanta apreciaza ca este abilitata sa verifice doar concordanta actului administrativ supus analizei sale cu actele normative cu forta juridica superioara in temeiul si in executarea carora a fost emis, tinand seama de principiul ierarhiei si fortei juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constitutie si art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata.
Instanta retine ca paratul Guvernul Romaniei si intervenientul MFP sustin ca actul administrativ contestat a fost adoptat de Executiv, astfel cum reiese din nota de fundamentare care a insotit proiectul actului administrativ, prin insusirea proiectului initiat de catre Ministerul Finantelor Publice. La elaborarea actului au fost respectate dispozitiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata, precum si cele cuprinse in Regulamentul privind procedurile, Ia nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea si prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum si a altor documente, in vederea adoptarii/aprobarii, regulament aprobat prin Hotararea Guvernului nr. 561/2009, proiectul actului administrativ fiind avizat de catre autoritatile publice interesate in aplicarea acestuia si de catre Ministerul Justitiei, care, potrivit art. 20 alin. 7 din Regulament, "avizeaza proiectele de acte normative exclusiv din punct de vedere al legalitatii, incheind succesiunea operatiilor din etapa de avizare". Proiectul actului administrativ contestat a fost aprobat favorabil de Consiliul Legislativ prin Avizul nr. 1.395/2015.
Astfel, se sustine ca Hotararea Guvernului nr. 1/2016, prin prevederile a caror anulare se solicita, anume a sintagmei "in antrepozitul fiscal in care acestea au fost produse," din cuprinsul normei 82 alin. (2) teza II, respectiv a sintagmei "in care a fost produs si a fost denaturat alcoolul etilic - materie prima, respectiv utilizarea sistemului integrat, asa cum este acesta definit la pct. 82 alin. (2) teza a II-a", ce se regaseste Ia pct. 79 alin. (5), nici nu adauga la lege si nici nu incalca principiul ierarhiei actelor normative.
In justificarea acestei pozitii, se arata ca atat Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, cu modificarile si completarile ulterioare, cat si actuala reglementare - Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificarile si completarile ulterioare, nu reprezinta altceva decat ralierea legislatiei nationale la legislatia internationala. Prin urmare, nici capitolul VIII, referitor la Accize si alte taxe speciale, nu face nota discordanta, reprezentand transpunerea in legislatia nationala a Directivei 92/83/CEE privind armonizarea structurilor accizelor la alcool si bauturi alcoolice.
In ceea ce priveste scutirile la plata accizei pentru alcool etilic si produsele alcoolice, potrivit art. 27 alin. 1 lit. b din Directiva 92/83/CEE, se precizeaza ca statele membre scutesc de accize produsele care intra sub incidenta prezentei directive dupa indeplinirea conditiilor stabilite de acestea in scopul asigurarii aplicarii corecte a respectivelor scutiri si al prevenirii oricarei evaziuni, evitari sau abuz:
"b) daca sunt atat denaturate, in conformitate cu cerintele oricarui stat membru, cat si utilizate in prelucrarea oricarui produs cu exceptia celor destinate consumului uman."
Iar potrivit art. 27 alin. 5 din Directiva 92/83/CEE, daca un stat membru considera ca un produs care a fost scutit in baza alineatului (1) litera (a) sau (b) duce la evaziune, evitare sau abuz, el poate refuza sa acorde o scutire sau poate retrage scutirea deja acordata. Statul membru informeaza Comisia cu privire la aceasta. Comisia transmite informatiile celorlalte state membre in termen de o luna de la primire. Se ia o decizie in conformitate cu procedura stabilita la art. 24 din Directiva 92/12/CEE. Statele membre nu sunt obligate sa aplice retroactiv o asemenea decizie . Totodata, la art. 27 alin. 6 din Directiva 92/83/CEE se prevede ca statele membre sunt libere sa aplice scutirile mentionate anterior printr-o rambursare a accizei platite.
Instanta constata astfel ca se invoca o obligatie a legiuitorului roman de adoptare a modificarilor legislative adoptate, acestea reprezentand doar "transpunerea in legislatia nationala a Directivei 92/12/CEE". Pe de o parte, se afirma ca legislatia europeana impune modificarea, iar pe de alta parte se sustine ca aceeasi legislatie europeana lasa la libera vointa a statelor cum sa reglementeze acest regim al scutirii de accize. Intentia legiuitorului roman a fost, in opinia paratului si intervenientului, aceea de a limita situatiile in care este aplicabila scutirea directa de la plata accizelor, respectiv de a opera doar in cazul antrepozitarilor autorizati pentru productia de alcool etilic - materie prima si daca produsul finit alcool sanitar este obtinut in antrepozitele fiscale de productie alcool etilic - materie prima, respectiv in sistem integrat.
Din analiza cuprinsului Directivei 92/12/CEE, contrar sustinerilor paratului si intervenientului, instanta constata ca aceasta nu face nicio referire la modalitatea sau locul in care trebuie imbuteliat alcoolul denaturat pentru a putea fi scutit de plata accizei.
Conform Directivei 92/12/CEE: "Produsele care intra sub incidenta prezentei directive vor fi scutite de accize in cazul in care:
- sunt denaturate in conformitate cu cerintele oricarui stat membru;
- sunt denaturate si utilizate in prelucrarea produselor care nu sunt destinate consumului uman;
- sunt utilizate pentru producerea otetului, a medicamentelor sau a aromelor folosite in productia produselor alimentare;".
Drept urmare, singura conditie impusa de directiva pentru acordarea scutirii se refera strict la denaturare si nicidecum la locul unde este imbuteliat alcoolul denaturat. Odata imbuteliat, alcoolul ce urmeaza a fi folosit pentru fabricarea produsului alcool sanitar indeplineste conditiile directivei in ceea ce priveste scutirea directa.
De asemenea, CJUE a statuat (Cazul C-313/14 Asprod sp.z.o.o. - Scutirea de accize pentru alcoolul etilic) in sensul ca scutirea de accize prevazuta de Directiva 92/12/CEE este conditionata de scopul final in care sunt folosite alcoolul etilic si/sau alte produse alcoolice si ca directiva urmareste stabilirea unui impact neutru al accizelor pentru alcoolul utilizat ca produs intermediar in compozitia altor produse comerciale si industriale.
Astfel, daca statele membre pot verifica scutirea de accize in functie de utilizarea produselor in discutie (alcool etilic si/sau alte produse alcoolice), nu ar trebui conditionata aceasta aplicare a scutirii de conditii care nu sunt stabilite pe baza elementelor concrete, obiective si verificabile, care sunt necesare pentru a asigura aplicarea corecta si directa a scutirii si pentru a preveni evaziunea, frauda sau abuzurile.
Cu privire la sustinerile paratului si intervenientului in sensul ca prin adoptarea reglementarilor criticate s-a urmarit adoptarea unor conditii a caror menire a fost aceea de a preveni si combate evaziunea fiscala, instanta considera ca acestea sunt nefondate, deoarece, in primul rand, combaterea evaziunii fiscale si a pietei negre se face prin intarirea controlului, in special asupra operatorilor neinregistrati, iar in al doilea rand, daca transferul alcoolului denaturat intre doua antrepozite ale aceluiasi antrepozitar ar putea fi o operatiune ce ar conduce la evaziune fiscala, inseamna ca operatiunile de transfer alcool etilic (denaturat) in regim suspensiv efectuate liber pe teritoriul UE intre antrepozite ale unor antrepozitari diferiti ar fi niste operatiuni extrem de periculoase din punctul de vedere al posibilitatii de evaziune fiscala si ar trebui interzise cu desavarsire.
Referitor la adoptarea normelor intr-un termen util care sa faca posibila ducerea lor la indeplinire (art. 79 din Legea nr. 24/2000), se retine ca textul art. 79 din Legea nr. 24/2000 stabileste in termeni extrem de clari faptul ca: "Ordinele si instructiunile se vor elabora in termenul prevazut de actul superior sau, dupa caz, intr-un termen util care sa faca posibila ducerea lor la indeplinire."
Noul Cod fiscal nu contine prevederi cu privire la data pana la care trebuiau adoptate normele de punere in aplicare. Codul fiscal a fost publicat in Monitorul Oficial nr. 688 din 10.09.2015, stabilindu-se ca intrarea sa in vigoare se va realiza de la 1.01.2016. La 13 zile de la intrarea in vigoare a noului Cod fiscal, in Monitorul Oficial nr. 22 din 13.01.2016, s-au publicat normele de punere in aplicare.
Drept urmare, in opinia instantei, este corecta aprecierea reclamantei in sensul ca adoptarea Hotararii Guvernului nr. 1/2016 s-a facut cu incalcarea flagranta a dispozitiilor art. 79 din Legea nr. 24/2000. Nu poate fi vorba despre respectarea unui termen util, care sa faca posibila ducerea la indeplinire de catre reclamanta a prevederilor actului administrativ normativ in conditiile in care acestea au fost adoptate dupa intrarea in vigoare a Codului fiscal.
Astfel, la momentul la care reclamanta a obtinut autorizatia de antrepozit fiscal in vederea producerii de alcool denaturat si otet, potrivit prevederilor din vechiul Cod fiscal si din normele de punere in aplicare, aceasta putea sa produca alcool denaturat si otet. La data 10.09.2015, cand a fost publicat noul Cod fiscal, textul art. 20658 din vechiul Cod fiscal (ce reglementa scutirea de la plata accizei aferente productiei de alcool denaturat si otet) este identic cu noua reglementare - art. 397 din noul Cod fiscal. Abia la data de 13 ianuarie 2016 au fost publicate normele de aplicare a noului Cod fiscal, prin Hotararea Guvernului nr. 1/2016, care au modificat insa consistent conditiile necesare pentru a beneficia de scutirea de acciza pentru productia de alcool denaturat si otet.
In aceste conditii, nu poate fi vorba despre adoptarea normelor intr-un termen util care sa faca posibila ducerea lor la indeplinire, din moment ce reclamanta produce de peste 10 ani alcoolul denaturat si otetul in cladiri/antrepozite distincte de cladirea/antrepozitul in care este produs alcoolul.
In ceea ce priveste incalcarea prevederilor art. 108 din Constitutie si ale art. 30 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 24/2000, se retine ca, potrivit textului art. 108 din Constitutia Romaniei ce poarta denumirea marginala Actele Guvernului:
"(1) Guvernul adopta hotarari si ordonante.
(2) Hotararile se emit pentru organizarea executarii legilor."
Sub acest aspect, este corecta aprecierea reclamantei in sensul ca o hotarare a Guvernului nu este data in completarea legii. Ea nu poate sa adauge in sarcina subiectului de drept conditii suplimentare fata de cele cuprinse in textul legii. Organizarea executarii legii nu se poate confunda cu elaborarea acesteia.
Hotararile Guvernului reprezinta o categorie de acte administrative specifice organelor centrale ale puterii executive; ele se adopta pentru organizarea executarii legilor si nu pot contraveni principiilor si dispozitiilor cuprinse intr-o lege. Conformitatea cu legea a tuturor actelor juridice, fiind o consecinta a principiului suprematiei legii, se aplica oricarui act ce emana de la alte organe. Cat priveste actele administrative, acestea fiind acte de executare a legii, conditia de conformitate este indiscutabila.
Intrucat hotararea Guvernului se adopta in baza legii si urmareste organizarea si executarea in concret a legii, aceasta nu poate institui norme derogatorii de la lege, posibilitate rezervata doar actelor normative de nivel cel putin egal cu cel al reglementarii de baza . De aceea, atunci cand o hotarare a Guvernului incalca legea sau adauga la lege, ea poate fi anulata.
Art. 30 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 24/2000 prevede obligativitatea in cazul hotararilor Guvernului a elaborarii unei note de fundamentare, instrument de prezentare si motivare ale noilor reglementari propuse, conform art. 30 alin. (2) al aceleiasi legi.
Articolul 31 din Legea nr. 24/2000 detaliaza toate conditiile pe care trebuie sa le contina o nota de fundamentare, ca instrument de prezentare si motivare ale noilor reglementari propuse.
Referitor la motivul emiterii actului normativ, desi din punct de vedere pur formal aceasta conditie apare in nota de fundamentare la sectiunea a 2-a, instanta constata ca nu exista absolut nicio referire la conditiile acordarii scutirii directe de la plata accizelor sau cu privire la redefinirea asa-zisului sistem integrat la care face referire norma 82 alin. (2) teza II. De fapt, termenul de "accize" apare doar izolat intr-o enumerare a categoriilor de taxe reglementate de normele metodologice.
O modificare legislativa care impune in sarcina producatorilor o modificare structurala a locului utilajelor de productie si a modalitatii in care se realizeaza anumite produse nu putea fi trecuta atat de usor cu vederea fara a fi mentionata, macar cu titlu general, intre "motivele" emiterii actului normativ. Daca modificarea legislativa era una necesara si importanta, ea trebuia sa se regaseasca in mod obligatoriu intre motivele principale ale emiterii actului normativ, avand in vedere impactul major pe care il are asupra drepturilor si intereselor producatorilor. Insa, daca modificarea nu era atat de importanta pentru a face parte din lista motivelor emiterii actului normativ, atunci masura este una cu atat mai nejustificata si disproportionata fata de efectele patrimoniale pagubitoare pe care le implica in privinta producatorilor, respectiv a subiectilor de drept carora li se adreseaza.
Conform art. 31 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 24/2000, in cadrul acestei sectiuni obligatorii a notei de fundamentare ar trebui sa identificam, printre altele, si:
- cerintele care reclama interventia normativa, cu referire speciala la insuficientele si neconcordantele reglementarilor in vigoare;
- finalitatea reglementarilor propuse;
- concluziile studiilor, lucrarilor de cercetare, evaluarilor statistice.
Astfel, o astfel de modificare trebuia sa mentioneze care sunt cerintele care impun ca imbutelierea alcoolului sanitar sa fie facuta in acelasi loc unde este produs si denaturat alcoolul folosit ca materie prima . Trebuia, de asemenea, sa se indice care este finalitatea noii reglementari, respectiv care este beneficiul concret pe care il inregistreaza producatorul, contribuabilul, organul fiscal sau societatea in ansamblul sau din aceasta modificare legislativa.
Nu in ultimul rand, tot in cadrul acestei sectiuni ar fi trebuit sa se regaseasca un studiu sau o evaluare statistica in privinta numarului de producatori de alcool sanitar care sunt in situatia de a avea liniile de imbuteliere in afara antrepozitului de productie alcool, respectiv intr-un alt antrepozit. Motivarea expusa in nota de fundamentare nu vizeaza absolut deloc modificarile ce fac obiectul prezentei cereri de chemare in judecata, ci exprima, la modul general, niste principii care nu au nimic de-a face cu ceea ce s-a modificat efectiv si cu efectele pe care aceasta modificare le-a creat in privinta reclamantei si, probabil, si a altor producatori de alcool sanitar. Expunerea facuta la punctul H din nota de fundamentare nu face nicio referire la modificarile privind scutirea directa de la plata accizelor, definirea sistemului integrat sau obligativitatea imbutelierii alcoolului sanitar in cadrul antrepozitului de productie a alcoolului materie prima .
Cu privire la impactul socioeconomic - efectele asupra mediului de afaceri, inclusiv evaluarea costurilor si beneficiilor, avand in vedere ca pentru cel mai mare producator de alcool sanitar modificarea legislativa echivala cu o imposibilitate de a mai produce sau cu o ipotetica obligatie de reorganizare a fabricilor in cadrul antrepozitelor, initiatorul acestei modificari trebuia sa evalueze costurile si beneficiile acestei modificari si efectele acesteia asupra mediului de afaceri.
In nota de fundamentare, la sectiunea a 3-a punctul 2 - Impactul asupra mediului de afaceri - autorii acesteia nu fac nicio referire la modificarea modalitatii de productie a alcoolului sanitar sau a definitiei sistemului integrat. La modul general, se arata: "Elaborarea unor norme metodologice clare, precise si accesibile, precum si exemplificarea unor situatii determinate de diversitatea activitatii contribuabililor, pentru aplicarea Codului fiscal, genereaza un impact pozitiv asupra mediului de afaceri, in sensul facilitarii abordarii legislatiei fiscale de catre contribuabili si implicit, imbunatatirea conformarii voluntare a acestora." Or, din aceasta expunere nu se poate extrage concret nicio referire la impactul modificarii ce face obiectul prezentei plangeri.
Referitor la impactul financiar asupra bugetului general consolidat, se retine ca el este enumerat la sectiunea a 4-a din nota de fundamentare, dar nu se indica absolut nicio suma de bani care ar intra in mod suplimentar la buget in situatia adoptarii noilor reglementari. Nu exista asadar vreo ratiune de ordin financiar, din punctul de vedere al veniturilor care ar putea fi atrase la bugetul de stat .
Cu privire la consultarile derulate in vederea elaborarii proiectului de act normativ, organizatiile si specialistii consultati, esenta recomandarilor primite, dupa cum rezulta din prevederile art. 31 din Legea nr. 24/2000, efectuarea acestor consultari este obligatorie, fiind parte integranta a instrumentului de prezentare si motivare a actului administrativ-normativ. In cazul modificarilor ce fac obiectul prezentei actiuni, consultarile erau absolut necesare, deoarece implicau unele consecinte cu un impact semnificativ asupra intregii activitati a producatorilor de alcool sanitar. Consultarile respective ar fi putut scoate la iveala faptul ca modificarile initiate sunt imposibil de pus in practica din cauza costurilor implicate din punct de vedere logistic, din cauza inexistentei spatiului efectiv in care ar trebui comasate activitatile de productie cu cele de imbuteliere, dar si datorita necesitatii respectarii conditiilor privind prevenirea si stingerea incendiilor, protectia muncii, a sanatatii si a vietii angajatilor care muncesc in preajma unor instalatii cu risc de explozie etc.
In ceea ce priveste incalcarea prevederilor CEDO - art. 1 din Protocolul 1 aditional la CEDO, instanta apreciaza ca in speta, prin adoptarea normei 82 alin. (2) din Hotararea Guvernului nr. 1/2016 este incalcat dreptul reclamantei de proprietate de autorizatia de productie alcool denaturat si otet, intrucat acest act administrativ normativ ingradeste acesteia dreptul de a produce alcool denaturat si otet.
CEDO a retinut ca "retragerea unei autorizatii de vanzare a bauturilor alcoolice pentru un restaurant care primise o licenta in acest sens si care prin aplicarea ei isi formase o anumita clientela reprezinta o atingere adusa unui bun in sensul de valoare economica, astfel ca dispozitiilor art. 1 din Protocolul nr. 1 devin aplicabile" (Comis. EDH, rap. din 10 noiembrie 1987, Tre Traktorer AB c/Suede).
Astfel, la momentul obtinerii autorizatiei de antrepozit fiscal, reclamanta a dobandit un drept de proprietate, o speranta legitima cu privire la posibilitatea exploatarii factorilor de productie in temeiul carora a obtinut autorizatia de antrepozit fiscal pe toata durata de valabilitate a acesteia. Cu toate acestea, prin adoptarea normei 82 alin. (2) din Hotararea Guvernului nr. 1/2016, reclamantei ii este retras implicit dreptul de a produce alcool sanitar, aspect probat prin autorizatiile de utilizator final obtinute si detinute de societate .
Referitor la incalcarea art. 135 din Constitutie, se retine ca, potrivit prevederilor art. 135 din Constitutie:
"(1) Economia Romaniei este economie de piata, bazata pe libera initiativa si concurenta .
(2) Statul trebuie sa asigure:
a) libertatea comertului, protectia concurentei loiale, crearea cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor de productie".
Adoptarea normei 82 alin. (2) din Hotararea Guvernului nr. 1/2016 in forma cuprinsa in Monitorul Oficial nr. 22 din 13.01.2016 incalca art. 135 din Constitutie . Este complet nerezonabila conditia impusa de noile Norme de punere in aplicare a Codului fiscal, in conditiile in care factorii de productie de care reclamanta dispune sunt indisponibilizati fara nicio motivare.
Guvernul Romaniei nu a indicat motivul care a stat la baza acestei modificari, in expunerea de motive nu se poate regasi nicio justificare cu privire la obligatia de a produce alcoolul sanitar in acelasi antrepozit in care este produs si denaturat alcoolul materie prima .
Mai mult, este corecta aprecierea reclamantei in sensul ca prin actul administrativ criticat este perturbat mediul concurential, deoarece incepand cu data de 13.01.2016, fara nicio atentionare prealabila care sa permita reclamantei adaptarea, concurentii sai cu capacitati de productie mult mai mici, care produc alcoolul, spirtul si otetul in acelasi loc, dobandesc un avantaj competitional nesperat.
In consecinta, in baza considerentelor expuse, in temeiul prevederilor art. 18 din Legea nr. 554/2004, cu raportare la celelalte dispozitii legale mentionate in cuprinsul prezentei sentinte si apreciind ca nu se mai impune analizarea criticilor reclamantei referitoare la pierderea valorii unor investitii majore si la impunerea unor conditii imposibil sau extrem de dificil de indeplinit in situatia particulara a societatii, Curtea de Apel Oradea va admite actiunea formulata de reclamanta S.C. S.D. - S.A. impotriva paratului GUVERNUL ROMANIEI si va dispune anularea partiala a Hotararii de Guvern nr. 1/2016, cu privire la:
(i) sintagma "in antrepozitul fiscal in care acestea au fost produse" din cuprinsul normei 82 alin. (2) teza II din Hotararea Guvernului nr. 1/2016 prin care a fost redefinit in mod fundamental diferit fata de vechea reglementare notiunea de sistem integrat:
"Prin sistem integrat se intelege utilizarea alcoolului etilic si a altor produse alcoolice, in antrepozitul fiscal in care acestea au fost produse, pentru realizarea de produse finite care se consuma ca atare, fara a mai fi supuse vreunei modificari.";
(ii) sintagma "in care a fost produs si a fost denaturat alcoolul etilic - materie prima, respectiv prin utilizarea sistemului integrat, asa cum este acesta definit la pct. 82 alin. (2) teza a doua" din cuprinsul normei 79 alin. (5) teza II din Hotararea Guvernului nr. 1/2016:
"(4) Realizarea in interiorul antrepozitelor fiscale de productie a produselor care nu sunt destinate consumului uman prevazut la pct. 78 alin. (10) este interzisa.
(5) Prin exceptie de la prevederile alin. (4), alcoolul sanitar se realizeaza numai in interiorul antrepozitului fiscal de productie in care a fost produs si a fost denaturat alcoolul etilic - materie prima, respectiv prin utilizarea sistemului integrat, asa cum este acesta definit la pct. 82 alin. (2) teza a doua."
Pentru aceleasi considerente, in temeiul prevederilor art. 67 din Codul de procedura civila, instanta va respinge cererea de interventie in interesul Guvernului Romaniei formulata de intervenientul Ministerul Finantelor Publice.
In temeiul prevederilor art. 453 din Codul de procedura civila, instanta va obliga paratul Guvernul Romaniei la plata sumei de 10.786,88 lei cu titlu de cheltuieli de judecata in favoarea reclamantei, reprezentand taxa judiciara de timbru si onorariu avocat, justificate prin actele depuse la dosarul cauzei.

PENTRU ACESTE MOTIVE
In numele legii
HOTARASTE:

Admite actiunea formulata de reclamanta S.D. - S.A. in contradictoriu cu paratul Guvernul Romaniei, cu sediul in Bucuresti, Palatul Victoria, Piata Victoriei nr. 1, sector 1.
Dispune anularea partiala a Hotararii Guvernului nr. 1/2016 cu privire la:
(i) sintagma "in antrepozitul fiscal in care acestea au fost produse" din cuprinsul normei 82 alin. (2) teza II din Hotararea Guvernului nr. 1/2016 prin care a fost redefinit in mod fundamental diferit fata de vechea reglementare notiunea de "sistem integrat":
"Prin sistem integrat se intelege utilizarea alcoolului etilic si a altor produse alcoolice, in antrepozitul fiscal in care acestea au fost produse, pentru realizarea de produse finite care se consuma ca atare, fara a mai fi supuse vreunei modificari";
(ii) sintagma "in care a fost produs si denaturat alcoolul etilic - materie prima, respectiv prin utilizarea sistemului integrat, asa cum este acesta definit la pct. 82 alin. (2) teza a doua" din cuprinsul normei 79 alin. (5) teza II din Hotararea Guvernului nr. 1/2016:
"(4) Realizarea in interiorul antrepozitelor fiscale de productie a produselor care nu sunt destinate consumului uman prevazut la pct. 78 alin. (10) este interzisa.
(5) Prin exceptie de la prevederile alin. (4), alcoolul sanitar se realizeaza numai in interiorul antrepozitului fiscal de productie in care a fost produs si a fost denaturat alcoolul etilic - materie prima, respectiv prin utilizarea sistemului integrat, asa cum este acesta definit la pct. 82 alin. 2 teza a doua."
Respinge cererea de interventie in interesul Guvernului Romaniei, formulata de intervenientul Ministerul Finantelor Publice, cu sediul in Bucuresti, str. Apolodor nr. 17, sector 5.

Obliga paratul Guvernul Romaniei la plata sumei de 10786,88 lei, reprezentand taxa judiciara de timbru si onorariu avocat, in favoarea reclamantei.
Cu drept de recurs in termen de 15 zile de la comunicare .
Pronuntata in sedinta publica din 21.11.2016.