Decizia C.C.R. nr. 384/2019 referitoare la admiterea obiectia de neconstitutionalitate a Legii pentru modificarea art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998

Decizia nr. 384/2019 referitoare la admiterea obiectia de neconstitutionalitate a Legii pentru modificarea art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publica si pentru trecerea unui imobil din domeniul public al statului si din administrarea Institutiei Prefectului - Judetul Bacau, in domeniul public al judetului Bacau a fost publicata in Monitorul Oficial nr. 499 din 20.06.2019.

1. Pe rol se afla solutionarea obiectiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor Legii pentru modificarea art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publica si pentru trecerea unui imobil din domeniul public al statului si din administrarea Institutiei Prefectului - Judetul Bacau, in domeniul public al judetului Bacau, obiectie formulata de Presedintele Romaniei.
2. Obiectia de neconstitutionalitate a fost inregistrata la Curtea Constitutionala cu nr. 3.323 din 25 aprilie 2019 si constituie obiectul Dosarului nr. 1.095 A/2019.
3. In motivarea obiectiei de neconstitutionalitate autorul sesizarii arata ca bunul ce face obiectul transmiterii prin legea criticata este calificat, prin lege organica, drept bun ce face obiectul exclusiv al proprietatii publice, sens in care face referire la art. I pct. nr. 29 din anexa la Legea nr. 213/1998.
4. Referitor la incalcarea art. 1 alin. (5) din Constitutie privind cerintele de calitate ale legii, autorul sustine ca, prin art. I din legea supusa controlului, se modifica dispozitiile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, in sensul adaugarii posibilitatii trecerii unui bun din domeniul public al statului in domeniul public al unei unitati administrativ-teritoriale prin lege, fara a se face distinctie daca bunurile fac sau nu fac obiect exclusiv al proprietatii publice. In aceste conditii, norma criticata este neclara, lipsita de precizie si previzibilitate, in raport cu teza intai aart. 860 alin. (3) din Codul civil. In prezenta unor modalitati alternative de trecere a unui bun din domeniul public al statului in domeniul unei unitati administrativ-teritoriale nu este clar ce modalitate va fi aleasa si in baza caror criterii .
5. Din aceasta perspectiva se apreciaza ca reglementarea incompleta din continutul art. I - fara mentionarea conditiilor in care un astfel de transfer poate fi facut prin lege - incalca exigentele de calitate a legii, instituite de art. 1 alin. (5) din Constitutie, reprezentand, totodata, si o incalcare a separatiei puterilor in stat, statuata prin art. 1 alin. (4) din Constitutie, in conditiile in care s-ar permite legiuitorului sa transfere bunuri ut singuli, care nu fac obiect exclusiv al proprietatii publice, incalcandu-se competenta Guvernului de a adopta o hotarare in acest sens.
6. Autorul arata ca, prin Decizia nr. 406 din 15 iunie 2016, Curtea Constitutionala a retinut ca actele normative prin care se poate face trecerea bunurilor din domeniul public al statului in domeniul public al unitatilor administrativ-teritoriale sunt fie legile organice de modificare a legii organice prin care bunurile au fost declarate obiect exclusiv al proprietatii publice a statului, fie hotararile Guvernului, atunci cand bunurile nu constituie obiect exclusiv al proprietatii publice a statului.
7. In aceste conditii, autorul observa ca, in situatia particulara a imobilelor ce fac obiect exclusiv al proprietatii publice a statului sau a unitatilor administrativ-teritoriale, singura posibilitate de transmitere a acestor bunuri din domeniul public al statului in domeniul public al unitatilor administrativ-teritoriale este aceea ut singuli, prin legea organica de modificare a legii organice prin care imobilul a fost declarat obiect exclusiv al proprietatii publice. In acest context, singura situatie particulara in care Parlamentul poate adopta o lege prin care sa se realizeze un transfer ut singuli este aceea in care bunul vizat face obiect exclusiv al proprietatii publice a statului sau a unitatilor administrativ- teritoriale. Or, prin modificarea adusa art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 si prin reglementarea trecerii unui bun din domeniul public al statului in domeniul public al unei unitati administrativ- teritoriale prin lege, se deschide posibilitatea adoptarii unor legi cu caracter individual pentru bunuri aflate in proprietatea publica a statului, dar care nu fac obiectul exclusiv al proprietatii publice. Acest lucru contravine rolului Parlamentului si functiei sale de legiferare, precum si principiului separatiei puterilor in stat .
8. Autorul face referire la jurisprudenta Curtii Constitutionale cu privire la caracterul general normativ al legii (a se vedea, in acest sens, Decizia nr. 494 din 21 noiembrie 2013, Decizia nr. 574 din 16 octombrie 2014, paragraful 21, si Decizia nr. 777 din 28 noiembrie 2017, paragraful 24). In acest context se arata ca adoptarea unor legi cu caracter individual, asa cum a retinut Curtea Constitutionala in jurisprudenta precitata, aduce atingere principiului separatiei si echilibrului puterilor in stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constitutie, ceea ce afecteaza legea in ansamblu. O lege adoptata in conditiile de mai sus contravine principiului constitutional al egalitatii in drepturi, astfel cum isi gaseste expresie in art. 16 alin. (1) din Legea fundamentala, avand caracter discriminatoriu, si, ca atare, este, sub acest aspect, in totalitate neconstitutionala. De asemenea se arata ca este incalcat si art. 16 alin. (2) din Constitutie, in masura in care un anumit subiect de drept este sustras, prin efectul unei dispozitii legale adoptate exclusiv in considerarea lui si aplicabile numai in ceea ce il priveste, incidentei unei reglementari legale constituind dreptul comun in materie. Astfel, dispozitiile legale in cauza nesocotesc principiul constitutional potrivit caruia "nimeni nu este mai presus de lege".
9. In jurisprudenta precitata, Curtea a mai retinut ca acceptarea ideii potrivit careia Parlamentul isi poate exercita competenta de autoritate legiuitoare in mod discretionar, oricand si in orice conditii, adoptand legi in domenii care apartin in exclusivitate actelor cu caracter infralegal, administrativ, ar echivala cu o abatere de la prerogativele constitutionale ale acestei autoritati consacrate de art. 61 alin. (1) din Constitutie si transformarea acesteia in autoritate publica executiva. Or, o astfel de interpretare este contrara celor statuate de Curtea Constitutionala in jurisprudenta sa si, prin urmare, este in contradictie cu prevederile art. 147 alin. (4) din Constitutie, care consacra obligativitatea erga omnes a deciziilor Curtii Constitutionale.
10. Nu in ultimul rand, reglementarea posibilitatii ca Parlamentul sa adopte legi cu caracter individual pentru bunuri ce se afla in domeniul public al statului, dar care nu fac obiect exclusiv al proprietatii publice, este una contrara si art. 52 din Constitutie, fiind astfel eludata posibilitatea persoanei vatamate de o autoritate publica printr-un act administrativ, de a se adresa unei instante.
11. Autorul sesizarii arata ca dispozitiile art. II din legea criticata aduc atingere prevederilor art. 136 alin. (3) si (4) si art. 147 alin. (4) din Constitutie intrucat, potrivit considerentelor de principiu retinute in jurisprudenta Curtii Constitutionale, bunurile obiect exclusiv al proprietatii publice, prin declaratia legii, pot fi transferate din domeniul public al statului in domeniul public al unei unitati administrativ-teritoriale "prin legea organica de modificare a legii organice prin care terenul a fost declarat obiect exclusiv al proprietatii publice". Aceste considerente nu se refera la modificarea cadrului general prevazut de art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, ci la modificarea prevederilor prin care bunul respectiv a fost declarat ca fiind obiect exclusiv al proprietatii publice sau la instituirea unei derogari de la respectivele prevederi, concluzie care rezulta si din continutul dispozitiilor art. 860 alin. (3) din Codul civil. In celelalte cazuri, trecerea unui bun din domeniul public al statului in domeniul public al unitatii administrativ-teritoriale si invers se face in conditiile legii. Or, in adoptarea solutiei legislative criticate se porneste de la o confuzie intre regimul juridic al bunurilor proprietate publica exclusiva si regimul juridic al bunurilor proprietate publica neexclusiva. Totodata, se realizeaza o confuzie intre intelesul sintagmei "ca urmare a modificarii legii organice" si cel al sintagmei "in conditiile legii", confuzie ce are ca rezultat un amestec intre cele doua teze diferite ale art. 860 alin. (3) din Codul civil.
12. In situatia de fata, pentru respectarea dispozitiilor constitutionale ale art. 136 alin. (3), care se refera la bunurile ce fac obiect exclusiv al proprietatii publice, si a jurisprudentei Curtii Constitutionale, legiuitorul trebuia sa realizeze o derogare expresa de la cap. I pct. 29 din anexa la Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publica. Din aceasta perspectiva, dispozitiile art. II din legea supusa controlului de constitutionalitate aduc atingere prevederilor art. 136 alin. (3) si art. 147 alin. (4) din Legea fundamentala, din perspectiva jurisprudentei Curtii Constitutionale, care face referire la necesitatea "modificarii legii organice prin care terenul a fost declarat obiect exclusiv al proprietatii publice".
13. Autorul mai arata ca, potrivit art. II din legea supusa controlului de constitutionalitate, bunul imobil si terenul aferent sunt trecute din domeniul public al statului si din administrarea Institutiei Prefectului - Judetul Bacau in domeniul public al judetului Bacau si in administrarea Consiliului Judetean Bacau. Astfel cum a retinut Curtea Constitutionala in jurisprudenta sa, transferul din proprietatea publica a statului in proprietatea publica a unitatilor administrativ-teritoriale si in administrarea consiliilor judetene, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucuresti, nu poate echivala cu operatiunea juridica de constituire a dreptului real de administrare, dat fiind faptul ca unitatile administrativ-teritoriale nu pot avea calitatea de subiecte ale dreptului de administrare, acestea devenind titularele dreptului de proprietate publica. Mai mult, transmitand insusi dreptul de proprietate publica unitatii administrativ- teritoriale, statul nu poate constitui, in acelasi timp, si dreptul de administrare in favoarea autoritatilor administratiei publice locale, intrucat nu mai este titularul dreptului de proprietate publica corespunzator, pe care tocmai l-a transmis (a se vedea, in acest sens, Decizia Curtii Constitutionale nr. 1 din 10 ianuarie 2014).
14. Aplicand aceste considerente la solutia legislativa propusa, se apreciaza ca imobilul si terenul trec din proprietatea statului in cea a judetului Bacau, motiv pentru care statul nu poate constitui simultan si un drept de administrare, intrucat, dupa transmitere, nu mai este proprietarul bunurilor respective. In consecinta, un drept de administrare asupra unui bun aflat in domeniul public al judetului Bacau va trebui constituit, potrivit dispozitiilor art. 867 alin. (1) din Codul civil, prin hotarare a Consiliului judetean. Pentru aceste motive solutia legislativa aleasa de Parlament contravine art. 136 alin. (4) din Legea fundamentala, care consacra la nivel constitutional modalitatile de exercitare a dreptului de proprietate publica.
15. Potrivit prevederilor art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, obiectia de neconstitutionalitate a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului, pentru a-si exprima punctele de vedere asupra acesteia.
16. Presedintele Camerei Deputatilor apreciaza ca obiectia de neconstitutionalitate este neintemeiata aratand ca, in aplicarea celor statuate prin Decizia Curtii Constitutionale nr. 406 din 15 iunie 2016, legea a fost adoptata ca lege organica de ambele Camere, asa cum rezulta din formula sa de atestare, iar art. I din lege modifica prevederile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, in sensul eliminarii atributiei exclusive a Guvernului de a aproba trecerea unui bun din domeniul public al statului in cel al unitatii administrativ-teritoriale. In noua reglementare, acest transfer se poate face si prin lege, perspectiva din care nu poate fi primita critica referitoare la incalcarea principiului separatiei si echilibrului puterilor in stat .
17. Se arata ca prin legea supusa controlului se creeaza posibilitatea ca si opozitia parlamentara sa initieze propuneri legislative pentru aprobarea unor transferuri de bunuri, fiind evident greu, daca nu imposibil, ca opozitia sa determine Guvernul sa emita o hotarare in acest sens. In plus, interventia asupra art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 modifica solutia legislativa potrivit careia Guvernul aproba prin hotarare trecerea unui bun dintr-un domeniu in altul. Initiatorii legii au dorit sa introduca o noua cale a acestui transfer, si anume prin lege, pentru ca Parlamentul, organul suprem al poporului roman, adopta norme si cu participarea si la cererea opozitiei, astfel eliminandu-se riscul ca administratia publica locala, care nu face parte din majoritate, sa nu poata obtine transferul unui bun.
18. Se mai sustine ca modificarea suferita de art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, in sensul posibilitatii transferarii bunului si prin lege, este constitutionala, deoarece este dreptul Parlamentului de a legifera, si nu incalca nici principiul separatiei puterilor, pentru ca nu a eliminat atributia Guvernului, care are in continuare dreptul de a aproba transferul, potrivit noului text de lege.
19. Totodata, transferul bunului, reglementat prin art. II din legea supusa controlului de constitutionalitate, se realizeaza, potrivit art. 9 (modificat prin art. I), intrucat intrarea in vigoare a art. I si intrarea in vigoare a art. II nu sunt concomitente, ci succesive. Astfel, potrivit art. III din legea supusa controlului, prevederile art. I intra in vigoare la 3 zile de la publicarea legii in Monitorul Oficial al Romaniei, pe cand art. II intra in vigoare la 15 zile, iar, pe cale de consecinta, trecerea se realizeaza in baza art. 9 alin. (1), intrat deja in vigoare.
20. In ceea ce priveste afirmatia autorului sesizarii asupra caracterului individual si invocarea eronata a principiilor intuitu personae si ut singuli se arata ca, in cauza dedusa judecatii, obiectul controlului este o lege cu caracter organic, caracter precizat in formula de atestare a actului normativ. Sunt aplicabile, astfel, considerentele care au stat la baza Deciziei Curtii Constitutionale nr. 406 din 15 iunie 2016.
21. Nu poate fi primita nici critica referitoare la neclaritatea art. I din legea supusa controlului, deoarece atributia conferita Parlamentului de a aproba transferul prin lege se exercita in conditiile in care legea este insotita de expunere de motive, iar pentru cazul in care transferul se face prin hotarare a Guvernului, aceasta este insotita de nota de fundamentare. Mai mult, noua reglementare a art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 statueaza ca, la cererea consiliului judetean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucuresti ori a consiliului local, transferul se face prin hotarare a Guvernului, eliminandu-se astfel si critica autorului sesizarii potrivit careia s-ar afecta principiul autonomiei locale.
22. Mai mult decat atat, nu se poate retine in cauza aplicabilitatea considerentelor cuprinse in jurisprudenta Curtii, invocate de autorul sesizarii, avand in vedere ca deciziile respective priveau modificari de patrimoniu/capital. Astfel, in cauza nu este in discutie cumpararea unui imobil, pentru a se sustine incalcarea principiului intuitu persoane si incalcarea normelor privind obligativitatea tranzactionarii prin acte cu caracter infralegal.

23. Nu pot fi primite nici criticile referitoare la neconstitutionalitatea art. II din legea supusa controlului, in raport cu dispozitiile art. 136 alin. (3) si (4) si cele ale art. 147 alin. (4) din Constitutie . In acest sens se arata ca autorul sesizarii nu indica textul de lege potrivit caruia bunul ce face obiectul transferului constituie obiect exclusiv al proprietatii publice. Astfel, anexa la Legea nr. 213/1998 nu reglementeaza bunurile ce fac obiectul exclusiv al proprietatii publice, ci "unele bunuri care alcatuiesc domeniul public al statului si al unitatilor administrativ-teritoriale". In plus, in anexa se precizeaza ca enumerarea respectiva "are un caracter exemplificativ". De altfel, bunul respectiv nu este cuprins nici in enumerarea cuprinsa in art. 136 alin. (3) din Constitutie .
24. De asemenea se arata ca nu se poate retine nici critica referitoare la caracterul derogatoriu al normei si incidenta celor statuate prin Decizia Curtii Constitutionale nr. 1 din 10 ianuarie 2014, avand in vedere ca legea supusa controlului de constitutionalitate nu instituie o norma de derogare, ci foloseste evenimentul legislativ al modificarii normei juridice or, potrivit Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, cele doua institutii juridice, a derogarii si a modificarii reglementarii, sunt absolut separate.
25. In final, referitor la invocarea de catre autorul sesizarii a principiului inalienabilitatii bunurilor publice, se arata ca in cauza nu este vorba despre o instrainare a bunului, ci despre trecerea unui bun din domeniul public al statului in domeniul public al unitatii administrativ-teritoriale, bunurile ramanand astfel in domeniul public. Pe cale de consecinta, nu se poate sustine afectarea inalienabilitatii bunurilor proprietate publica.
26. Presedintele Senatului si Guvernul nu au comunicat punctele de vedere asupra obiectiei de neconstitutionalitate.
C U R T E A,
examinand obiectia de neconstitutionalitate, punctul de vedere al presedintelui Camerei Deputatilor, raportul intocmit de judecatorul-raportor, dispozitiile legii criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele:
27. Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. a) din Constitutie, precum si ale art. 1, 10, 15 si 18 din Legea nr. 47/1992, republicata, sa solutioneze obiectia de neconstitutionalitate.
28. Obiectul controlului de constitutionalitate il constituie Legea pentru modificarea art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publica si pentru trecerea unui imobil din domeniul public al statului si din administrarea Institutiei Prefectului - Judetul Bacau, in domeniul public al judetului Bacau, avand urmatorul cuprins:
"Articolul I
La articolul 9 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publica, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I nr. 448 din 24 noiembrie 1998, cu modificarile si completarile ulterioare, alineatul (1) se modifica si va avea urmatorul cuprins:
A�Articolul 9
(1) Trecerea unui bun din domeniul public al statului in domeniul public al unei unitati administrativ-teritoriale se face prin lege, sau, la cererea consiliului judetean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucuresti ori a consiliului local, dupa caz, prin hotarare a Guvernului, declarandu-se din bun de interes public national in bun de interes public judetean sau local.A�
Articolul II
(1) In conformitate cu prevederile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publica, cu modificarile si completarile ulterioare, se aproba trecerea bunului imobil, format din cladire si teren aferent, situat in municipiul Bacau, str. Calea Marasesti nr. 2, avand datele de identificare prevazute in anexa care face parte integranta din prezenta lege, din domeniul public al statului si din administrarea Institutiei Prefectului - Judetul Bacau in domeniul public al judetului Bacau si in administrarea Consiliului Judetean Bacau.
(2) Judetul Bacau va asigura folosinta gratuita a spatiilor detinute in prezent de Institutia Prefectului - Judetul Bacau, din imobilul prevazut la alin. (1), pentru functionarea in bune conditii a acesteia, pe baza de protocol. Institutia Prefectului - Judetul Bacau va suporta, in functie de suprafata detinuta, cota-parte din totalul cheltuielilor de functionare si intretinere.
(3) Predarea-preluarea bunului prevazut la alin. (1) se face pe baza de protocol incheiat intre partile interesate, in termen de 30 de zile de la data intrarii in vigoare a prezentei legi.
(4) In termen de 60 de zile de la data intrarii in vigoare a prezentei legi, Ministerul Afacerilor Interne va elabora un proiect de hotarare privind modificarea corespunzatoare a anexei la Hotararea Guvernului nr. 706/1994 privind trecerea palatelor administrative din municipiile resedinte de judete in administrarea institutiilor prefectului, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 314 din 11 noiembrie 1994, cu modificarile ulterioare, precum si a anexei nr. 1 la Hotararea Guvernului nr. 1.705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1020 si 1020 bis din 21 decembrie 2006, cu modificarile si completarile ulterioare.
Articolul III
Prezenta lege intra in vigoare:
a) la 3 zile de la publicarea in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, in ceea ce priveste art. I;
b) la 15 zile de la publicarea in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, in ceea ce priveste art. II."
29. In motivarea obiectiei de neconstitutionalitate, autorul sustine ca sunt incalcate prevederile constitutionale ale art. 1 alin. (4) referitor la principiul separatiei si echilibrului puterilor si alin. (5) sub aspectul conditiilor de calitate ale legii, art. 16 alin. (1) si (2) referitor la egalitatea in drepturi, art. 52 - Dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica, art. 61 alin. (1) referitor la rolul Parlamentului, art. 136 alin. (3), prin care se stipuleaza cu privire la bunurile care fac obiect exclusiv al proprietatii publice si alin. (4) referitor la inalienabilitatea bunurilor proprietate publica si art. 147 alin. (4) referitor la caracterul general obligatoriu al deciziilor Curtii Constitutionale.
30. Curtea constata ca obiectia de neconstitutionalitate indeplineste conditiile de admisibilitate prevazute de art. 146 lit. a) teza intai din Constitutie, atat sub aspectul obiectului sau, fiind vorba de o lege adoptata si nepromulgata inca, precum si sub aspectul titularului dreptului de sesizare a Curtii Constitutionale, sesizarea fiind semnata de Presedintele Romaniei. Totodata, Curtea Constitutionala retine ca obiectia a fost formulata in termenul procedural de 20 de zile, mentionat in Decizia nr. 67 din 21 februarie 2018, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 223 din 13 martie 2018, paragraful 70.
31. Examinand obiectia de neconstitutionalitate, Curtea retine ca sunt intemeiate criticile de neconstitutionalitate referitoare la art. I din legea criticata. In acest sens, Curtea va face referire la reperele fixate in jurisprudenta sa, cu privire la transferul interdomenial al bunurilor, prin deciziile nr. 1 din 10 ianuarie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 123 din 19 februarie 2014, si nr. 406 din 15 iunie 2016, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 533 din 15 iulie 2016, precum si cu privire la interdictia reglementarii prin legi cu caracter individual (Decizia nr. 118 din 19 martie 2018, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 367 din 27 aprilie 2018).
32. Astfel, prin Decizia nr. 406 din 15 iunie 2016, Curtea a retinut, in esenta, ca, potrivit art. 136 alin. (3) teza finala din Legea fundamentala, raportat la art. 860 alin. (3) teza intai din Codul civil, in situatia in care bunurile formeaza obiectul exclusiv al proprietatii publice a statului ori a unitatii administrativ- teritoriale, in temeiul unei legi organice, trecerea din domeniul public al statului in domeniul public al unitatilor administrativ- teritoriale sau invers opereaza numai printr-o modificare a legii organice, respectiv prin adoptarea unei legi organice de modificare a legii organice prin care bunurile au fost declarate obiect exclusiv al proprietatii publice. In celelalte cazuri, Curtea a retinut ca, potrivit art. 136 alin. (2) din Constitutie raportat la art. 860 alin. (3) teza a doua din Codul civil, si anume atunci cand bunurile pot apartine, potrivit destinatiei lor, fie domeniului public al statului, fie domeniului public al unitatilor administrativ- teritoriale, trecerea din domeniul public al statului in cel al unitatilor administrativ-teritoriale sau invers se face in conditiile legii, respectiv in conditiile art. 9 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publica, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 448 din 24 noiembrie 1998, cu modificarile si completarile ulterioare, si anume la cererea consiliului judetean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucuresti sau a consiliului local, dupa caz, prin hotarare a Guvernului sau, simetric, la cererea Guvernului, prin hotarare a consiliului judetean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucuresti sau a consiliului local.
33. Totodata, Curtea a retinut, cu valoare de principiu, prin Decizia nr. 406 din 15 iunie 2016, paragraful 31, ca, in situatia particulara a bunurilor care fac obiect exclusiv al proprietatii publice a statului sau a unitatilor administrativ-teritoriale, singura posibilitate de transmitere a acestor bunuri din domeniul public al statului in domeniul public al unitatilor administrativ-teritoriale este aceea ut singuli (in acel caz, prin legea organica de modificare a legii organice prin care terenul a fost declarat obiect exclusiv al proprietatii publice). De aceea, in aceasta ipoteza, nu isi gasesc aplicabilitate considerentele retinute in jurisprudenta Curtii, potrivit carora legile astfel adoptate ar fi neconstitutionale, intrucat ar avea caracter individual . Aceasta situatie particulara vizeaza, insa, numai bunurile care fac obiect exclusiv al proprietatii publice a statului sau a unitatilor administrativ-teritoriale, intemeindu-se pe prevederile art. 136 alin. (3) teza finala din Constitutie, raportate la dispozitiile art. 860 alin. (3) teza intai din Codul civil.
34. Pentru celelalte bunuri, care nu constituie obiect exclusiv al proprietatii publice, Curtea a retinut ca transferul se face in conditiile legii, respectiv, pentru cele care trec din proprietatea publica a statului in cea a unitatilor administrativ-teritoriale, el se realizeaza in conditiile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, prin hotarare a Guvernului.
35. Curtea mai retine ca prin Decizia nr. 118 din 19 martie 2018, paragrafele 30-31, facand referire la deciziile sale nr. 600 din 9 noiembrie 2005, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1.060 din 26 noiembrie 2005, nr. 970 din 31 octombrie 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 796 din 22 noiembrie 2007, nr. 494 din 21 noiembrie 2013, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 819 din 21 decembrie 2013, si nr. 574 din 16 octombrie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 889 din 8 decembrie 2014, paragraful 21, Curtea a reiterat jurisprudenta sa unitara potrivit careia legea, ca act juridic al Parlamentului, reglementeaza relatii sociale generale, fiind, prin esenta si finalitatea ei constitutionala, un act cu aplicabilitate generala. Prin definitie, legea, ca act juridic de putere, are caracter unilateral, dand expresie exclusiv vointei legiuitorului, ale carei continut si forma sunt determinate de nevoia de reglementare a unui anumit domeniu de relatii sociale si de specificul acestuia. Or, in masura in care domeniul de incidenta al reglementarii este determinat concret, aceasta are caracter individual, ea fiind conceputa nu pentru a fi aplicata unui numar nedeterminat de cazuri concrete, in functie de incadrarea lor in ipoteza normei, ci, de plano, intr-un singur caz, prestabilit fara echivoc. In cazul in care Parlamentul isi aroga competenta de legiferare, in conditiile, domeniul si cu finalitatea urmarite, se incalca principiul separatiei si echilibrului puterilor in stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constitutie, viciu care afecteaza legea in ansamblu.
36. Curtea a mai retinut ca acceptarea ideii potrivit careia Parlamentul isi poate exercita competenta de autoritate legiuitoare in mod discretionar, oricand si in orice conditii, adoptand legi in domenii care apartin in exclusivitate actelor cu caracter infralegal, administrativ, ar echivala cu o abatere de la prerogativele constitutionale ale acestei autoritati, consacrate de art. 61 alin. (1) din Constitutie, si transformarea acesteia in autoritate publica executiva.
37. Aplicand aceste considerente la cauza de fata, Curtea retine ca modificarea art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, prin textul art. I din legea supusa controlului, in sensul introducerii legii ca modalitate de trecere a bunurilor din domeniul public al statului in domeniul public al unitatilor administrativ-teritoriale, aduce atingere art. 1 alin. (4) si art. 61 alin. (1) din Constitutie, deoarece Parlamentul, care ar trebui sa adopte legi aplicabile unui numar nedeterminat de cazuri concrete, isi aroga competenta de legiferare cu caracter individual pentru bunuri determinate ut singuli, in mod discretionar, oricand si in orice conditii . Folosind in mod nediferentiat termenul de "lege", in conditiile in care, potrivit jurisprudentei Curtii Constitutionale, numai bunurile care fac obiect exclusiv al proprietatii publice pot fi transferate dintr-un domeniu in altul prin lege organica, textul de lege supus controlului incalca principiile statuate de Curte in jurisprudenta sa si extinde in mod nepermis posibilitatea de a realiza prin lege transferul unor bunuri, intr-un domeniu in care ar trebui in exclusivitate emise doar hotarari ale Guvernului.
38. Curtea retine ca art. I din legea supusa controlului aduce atingere si dispozitiilor art. 1 alin. (5) din Constitutie sub aspectul claritatii, preciziei si previzibilitatii legii.
39. Astfel, prin Decizia nr. 62 din 13 februarie 2018, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 373 din 2 mai 2018, paragrafele 51-53, Curtea a constatat, de principiu, facand referire la jurisprudenta sa, ca orice act normativ trebuie sa indeplineasca anumite conditii calitative, printre acestea numarandu-se previzibilitatea, ceea ce presupune ca acesta trebuie sa fie suficient de precis si clar pentru a putea fi aplicat.
40. In acelasi sens, Curtea Europeana a Drepturilor Omului a statuat ca legea trebuie, intr-adevar, sa fie accesibila justitiabilului si previzibila in ceea ce priveste efectele sale. Pentru ca legea sa satisfaca cerinta de previzibilitate, ea trebuie sa precizeze cu suficienta claritate intinderea si modalitatile de exercitare a puterii de apreciere a autoritatilor in domeniul respectiv, tinand cont de scopul legitim urmarit, pentru a oferi persoanei o protectie adecvata impotriva arbitrarului (a se vedea Hotararea din 4 mai 2000, pronuntata in Cauza Rotaru impotriva Romaniei, paragraful 52, si Hotararea din 25 ianuarie 2007, pronuntata in Cauza Sissanis impotriva Romaniei, paragraful 66).
41. Aplicand aceste considerente de principiu la cauza de fata, Curtea retine ca art. I din legea criticata aduce atingere art. 1 alin. (5) din Constitutie, sub aspectul conditiilor de claritate, precizie si previzibilitate, deoarece introduce posibilitatea transferului interdomenial al bunurilor prin lege, fara a face referire la tipul de lege prin care se face transferul, transfer permis, asa cum a precizat Curtea in jurisprudenta sa, numai prin lege organica in situatia bunurilor care fac obiect exclusiv al proprietatii publice. Totodata, art. I din legea supusa controlului nu indeplineste conditiile de claritate, precizie si previzibilitate, deoarece reglementeaza cu privire la faptul ca transferul se face prin lege sau prin hotarare a Guvernului, instituind practic doua modalitati alternative de transfer, atat prin acte ale puterii legislative, cat si prin acte ale puterii executive, fara nicio distinctie cu privire la domeniul acestora de aplicare.
42. In plus fata de criticile formulate de autorul sesizarii, Curtea mai retine ca art. I din legea supusa controlului aduce atingere si dispozitiilor constitutionale ale art. 102 alin. (1) teza finala, conform carora Guvernul exercita conducerea generala a administratiei publice, si art. 120 alin. (1), potrivit caruia administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale se intemeiaza pe principiile descentralizarii, autonomiei locale si deconcentrarii serviciilor publice.
43. Astfel, Curtea observa ca dreptul de proprietate publica este reglementat in Codul civil, cartea a III-a Despre bunuri titlul VI Proprietatea publica . Codul civil se completeaza cu prevederile Legii nr. 213/1998, care are ca scop reglementarea regimului juridic al bunurilor proprietate publica si delimitarea, in principiu, a domeniului public al statului si al unitatilor administrativ-teritoriale, precum si transferul interdomenial al bunurilor proprietate publica sau privata.
44. Curtea constata ca transferurile interdomeniale ale bunurilor proprietate publica, reglementate de Legea nr. 213/1998, se fac prin acte administrative - hotarari ale Guvernului, la cererea consiliilor locale, judetene sau a Consiliului General al Municipiului Bucuresti, precum si la cererea Guvernului, prin hotarari ale consiliilor mentionate. Totodata, este obligatorie declararea bunurilor ca fiind de interes public national, judetean sau local pentru a justifica aceste transferuri.
45. Curtea retine ca aceasta arhitectura a Legii nr. 213/1998 se intemeiaza pe dispozitiile art. 102 alin. (1) teza finala si ale art. 120 alin. (1) din Constitutie . Pentru a da eficienta dispozitiilor constitutionale, legiuitorul a reglementat un regim juridic distinct al bunurilor care fac obiectul proprietatii publice a statului si a unitatilor administrativ-teritoriale. In acest sens, transferul interdomenial se stabileste in functie de nevoile acestora, subsecvent transmiterii dreptului de proprietate publica constituindu-se si dreptul de administrare cu privire la bunuri . Cererea de transfer, obligatorie potrivit actului normativ criticat, se face de catre Guvern sau consiliile mentionate si trebuie sa aiba un temei/motiv, iar actul prin care se face trecerea, hotarare a Guvernului sau a consiliilor, poate fi atacat in fata instantelor de contencios administrativ.
46. Curtea se va raporta, in sprijinul celor anterior retinute, si la considerentele Deciziei nr. 1 din 10 ianuarie 2014, prin care s-a constatat incalcarea dispozitiilor art. 1 alin. (5) din Constitutie, in conditiile in care, prin legea supusa controlului, sunt incalcate principiile de baza stabilite prin legile-cadru ce guverneaza domeniul in care legea este adoptata, in cazul de fata Legea nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001, si Legea administratiei publice locale nr. 215/2001, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007.
47. Curtea observa prevederile Legii nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor, potrivit carora Guvernul este autoritatea publica a puterii executive care exercita atat conducerea generala a administratiei publice, cat si functia de administrare a proprietatii statului - prin care se asigura administrarea proprietatii publice si private a statului - precum si gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil [a se vedea art. 1 alin. (1) si alin. (5) lit. c) si art. 11 lit. a) si m) din Legea nr. 90/2001].
48. Curtea observa, de asemenea, dispozitiile Legii nr. 215/2001, potrivit carora autoritatile administratiei publice locale administreaza sau, dupa caz, dispun de resursele financiare, precum si de bunurile proprietate publica sau privata ale comunelor, oraselor, municipiilor si judetelor, in conformitate cu principiul autonomiei locale, iar unitatile administrativ- teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridica deplina si patrimoniu propriu, titulare ale drepturilor si obligatiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care apartin domeniului public si privat in care acestea sunt parte, precum si din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, in conditiile legii (a se vedea art. 10 si art. 21 din Legea nr. 215/2001).
49. Prin urmare, art. I din legea supusa controlului altereaza functia Guvernului si a autoritatilor administratiei publice locale de a administra proprietatea publica a statului si a unitatilor administrativ-teritoriale.
50. De asemenea, Curtea mai retine ca, prin Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, paragrafele 183-185, s-a statuat ca mecanismul de transmitere a proprietatii, reglementat de legea criticata, a unor bunuri din domeniul privat al statului in domeniul privat al unitatilor administrativ-teritoriale, prin efectul legii si fara existenta acordului unitatilor administrativ-teritoriale, reprezinta o incalcare a principiului constitutional al autonomiei locale, reglementat prin art. 120 alin. (1) din Constitutie, care priveste atat organizarea si functionarea administratiei publice locale, cat si gestionarea, sub propria responsabilitate, a intereselor colectivitatilor pe care autoritatile publice le reprezinta.
51. Curtea observa ca aceste considerente de principiu sunt aplicabile si in prezenta cauza. Si in situatia trecerii bunurilor din domeniul public al statului in domeniul public al unitatilor administrativ-teritoriale, cu exceptia celor care fac obiect exclusiv al proprietatii publice, aceasta nu se poate face prin efectul legii, ci, asa cum prevede art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, unitatile administrativ-teritoriale trebuie sa faca o cerere in acest sens, adica sa-si exprime acordul, acestea fiind obligate sa justifice temeinic pentru fiecare caz, in note explicative anexate la inventar, cresterea sau diminuarea patrimoniului, potrivit art. 14 alin. (4) din Ordonanta Guvernului nr. 53/2002 privind Statutul-cadru al unitatii administrativ- teritoriale, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 633 din 27 august 2002.
52. Curtea retine ca inexistenta acordului unitatilor administrativ-teritoriale in ceea ce priveste transferul bunurilor in patrimoniul acestora, inclusiv al celor din domeniul public, reprezinta o incalcare a principiului constitutional al autonomiei locale, reglementat prin art. 120 alin. (1) din Constitutie .
53. In aceste conditii, introducerea prin art. I din legea supusa controlului a posibilitatii transferului bunurilor prin lege, act ce tine de autoritatea legislativa, intr-un domeniu care tine de administratie si autoritatea executiva aduce atingere art. 1 alin. (4) si (5), art. 102 alin. (1) teza finala si art. 120 alin. (1) din Constitutie .
54. In plus, Curtea observa ca reglementarea transferului din proprietatea publica a statului in proprietatea publica a unitatilor administrativ-teritoriale a bunurilor care nu formeaza obiect exclusiv al proprietatii publice, prin hotarare a Guvernului, permite exercitarea controlului de legalitate cu privire la acestea de catre instantele de contencios administrativ, dandu-se eficienta astfel dispozitiilor art. 52 din Legea fundamentala.
55. Or, modificarea art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, in sensul introducerii posibilitatii transferului prin lege, care nu poate fi supusa controlului instantelor de contencios administrativ, ci numai controlului a priori ori a posteriori exercitat de Curtea Constitutionala, conduce la inaplicabilitatea art. 52 din Legea fundamentala, intr-un domeniu ce tine exclusiv de transferul dreptului de proprietate publica asupra bunurilor, de catre Guvern, care exercita conducerea generala a administratiei publice.
56. Referitor la criticile de neconstitutionalitate ale art. II alin. (1) din legea supusa controlului, Curtea constata, in primul rand, ca bunul imobil supus transferului din domeniul public al statului si din administrarea Institutiei Prefectului - Judetul Bacau in domeniul public al judetului Bacau si in administrarea Consiliului Judetean Bacau este nominalizat in cap. I pct. 29 din anexa la Legea nr. 213/1998, intitulata Lista cuprinzand unele bunuri care alcatuiesc domeniul public al statului si al unitatilor administrativ-teritoriale, care are urmatorul cuprins: "Domeniul public al statului este alcatuit din urmatoarele bunuri: [...] 29. terenurile si cladirile in care isi desfasoara activitatea: [...] serviciile publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, precum si prefecturile, cu exceptia celor dobandite din venituri proprii extrabugetare, care constituie proprietatea privata a acestora".
57. Curtea retine ca nominalizarea bunului in cap. I pct. 29 din anexa la Legea nr. 213/1998, lege organica, nu are semnificatia declararii sale ca bun ce face obiect exclusiv al proprietatii publice, astfel cum afirma autorul obiectiei. Enumerarea din anexa are caracter exemplificativ, iar prin aceasta s-a incercat o delimitare, in principiu, a domeniului public al statului, a domeniului public judetean si a domeniului public local al comunelor, oraselor si municipiilor.
58. Curtea constata ca regimul palatelor administrative (bunul cu privire la care se intentioneaza trecerea fiind Palatul administrativ cu sediul in municipiul Bacau) este reglementat prin Hotararea Guvernului nr. 706/1994 privind trecerea palatelor administrative din municipiile resedinte de judete in administrarea institutiilor prefectului, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 314 din 11 noiembrie 1994, potrivit careia palatele administrative din municipiile resedinte de judete, care au functionat ca sedii ale fostului partid comunist, trecute in proprietatea statului in temeiul Decretului-lege nr. 30/1990 si al Hotararii Guvernului nr. 115/1990, sunt bunuri proprietate publica de interes national. Potrivit art. 2 din aceasta hotarare, palatele administrative, avand datele de identificare prevazute in anexa (bunul se afla la pozitia 4), trec in administrarea institutiilor prefectului. Destinatia palatelor administrative este aceea de sedii ale institutiilor publice de interes national si judetean, respectiv pentru institutiile prefectului, consilii judetene, servicii publice deconcentrate ale ministerelor, camere de conturi, birouri parlamentare, consilii locale ale municipiilor resedinta de judet si, in limita spatiului disponibil, pentru autoritati publice autonome, confederatii, federatii sindicale si redactii ale ziarelor, cu respectarea normelor legale.
59. In acestea conditii, avand in vedere ca bunul supus transferului nu constituie obiect exclusiv al proprietatii publice, in lipsa unei declaratii exprese a legii organice, acesta ar fi trebuit trecut din proprietatea publica a statului in aceea a unitatii administrativ-teritoriale prin hotarare a Guvernului, la cererea Consiliului Judetean Bacau, potrivit art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 in vigoare.
60. Pentru aceste motive Curtea nu poate primi critica autorului sesizarii privind incalcarea art. 136 alin. (3) din Constitutie, acest articol neavand incidenta in cauza.
61. Curtea retine, insa ca, este intemeiata critica de neconstitutionalitate a art. II alin. (1) din legea supusa controlului, sub aspectul modului de transmitere a dreptului de administrare, prin raportare la dispozitiile art. 136 alin. (4) din Legea fundamentala.
62. Astfel, potrivit Deciziei Curtii Constitutionale nr. 1 din 10 ianuarie 2014, paragrafele 190 si 191, transferul din proprietatea publica a statului in proprietatea publica a unitatilor administrativ-teritoriale si in administrarea consiliilor judetene nu poate echivala cu operatiunea juridica de constituire a dreptului real de administrare, dat fiind faptul ca unitatile administrativ-teritoriale nu pot avea calitatea de subiecte ale dreptului de administrare, intrucat ele sunt chiar titularele dreptului de proprietate publica. Mai mult, transmitand insusi dreptul de proprietate publica catre unitatea administrativ- teritoriala, statul nu poate constitui in acelasi timp si dreptul de administrare in favoarea autoritatilor administratiei publice locale, intrucat nu mai este titularul dreptului de proprietate publica corespunzator, pe care tocmai l-a transmis. Pentru toate aceste considerente, Curtea a retinut ca modalitatea de constituire a unui drept de administrare asupra bunurilor proprietate publica, supuse transferului interdomenial, este incompatibila cu notiunea si caracterele juridice ale dreptului real de administrare, corespunzator dreptului de proprietate publica, si, pe cale de consecinta, contravine dispozitiilor art. 136 alin. (4) din Legea fundamentala, care consacra la nivel constitutional modalitatile de exercitare a dreptului de proprietate publica.
63. Aplicand aceste considerente la cauza de fata, Curtea retine ca, prin art. II alin. (1) din legea supusa controlului, odata cu transmiterea bunului din domeniul public al statului in domeniul public al judetului Bacau se transmite si dreptul de administrare Consiliului Judetean Bacau, or, transmitand dreptul de proprietate publica catre unitatea administrativ-teritoriala, statul nu poate constitui in acelasi timp si dreptul de administrare in favoarea autoritatilor administratiei publice locale, intrucat nu mai este titularul dreptului de proprietate publica corespunzator, pe care tocmai l-a transmis. In aceste conditii, art. II alin. (1) din lege aduce atingere art. 136 alin. (4) din Legea fundamentala.
64. Curtea mai constata ca este intemeiata si critica privind incalcarea art. 147 alin. (4) din Constitutie, deoarece, asa cum s-a aratat, nu sunt respectate deciziile Curtii Constitutionale cu privire la interzicerea reglementarii prin lege cu privire la un caz determinat, ilustrativa fiind Decizia nr. 118 din 19 martie 2018, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 367 din 27 aprilie 2018. Sunt incalcate, de asemenea, si considerentele de principiu retinute in deciziile nr. 1 din 10 ianuarie 2014 si nr. 406 din 15 iunie 2016, cu privire la incalcarea principiului autonomiei locale si a imposibilitatii constituirii dreptului de administrare concomitent cu acela de proprietate, precum si cele retinute cu privire la situatia exceptionala in care transferul unui bun din proprietatea publica exclusiva a statului si a unitatilor administrativ-teritoriale se poate face prin lege organica.
65. Curtea observa ca dispozitiile art. 16 alin. (1) si (2) din Legea fundamentala nu au incidenta in cauza.
66. Referitor la art. II alin. (2)-(4) si art. III din legea criticata, Curtea retine ca acestea raman fara obiect, prin declararea ca neconstitutionale a prevederilor art. I si art. II alin. (1) din aceeasi lege, de care sunt indisolubil legate. Aceasta deoarece dispozitiile legale declarate neconstitutionale constituie elemente fundamentale ale legii (a se vedea, ad similis, paragrafele 67 si 68 ale Deciziei nr. 61 din 7 februarie 2017, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 219 din 30 martie 2017).
67. Pentru considerentele aratate, in temeiul art. 146 lit. a) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, precum si al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) si al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUTIONALA
In numele legii
D E C I D E:

Admite obiectia de neconstitutionalitate formulata de Presedintele Romaniei si constata ca Legea pentru modificarea art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publica si pentru trecerea unui imobil din domeniul public al statului si din administrarea Institutiei Prefectului - Judetul Bacau, in domeniul public al judetului Bacau este neconstitutionala.
Definitiva si general obligatorie.
Pronuntata in sedinta din data de 29 mai 2019.