Decizia 3/2017. In temeiul Legii 112/1995, proprietarul constructiei are dreptul sa dobandeasca proprietatea si asupra terenului aferent acesteia

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ce formeaza obiectul Dosarului nr. 3.370/1/2016 a fost constituit conform dispozitiilor art. 520 alin. (6) din codul de procedura civila raportat la art. XIX din Legea nr. 2/2013 privind unele masuri pentru degrevarea instantelor judecatoresti, precum si pentru pregatirea punerii in aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedura civila, cu modificarile ulterioare, si ale art. 274 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea si functionarea administrativa a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, republicat, cu modificarile si completarile ulterioare.

Sedinta este prezidata de doamna judecator Lavinia Curelea, presedintele delegat al Sectiei I civile a Inaltei Curti de Casatie si Justitie.

La sedinta de judecata participa doamna Elena Adriana Stamatescu, magistrat-asistent, desemnata in conformitate cu dispozitiile art. 276 din Regulamentul privind organizarea si functionarea administrativa a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, republicat, cu modificarile si completarile ulterioare.

Inalta Curte de Casatie si Justitie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat in examinare sesizarea formulata de Tribunalul Dolj - Sectia I civila, in vederea pronuntarii unei hotarari prealabile, in Dosarul nr. 44.791/215/2014, aflat pe rolul acestei instante.

Magistratul-asistent prezinta referatul cauzei, aratand ca la dosar a fost depus raportul intocmit de judecatorul-raportor, ce a fost comunicat partilor, in conformitate cu dispozitiile art. 520 alin. (10) din Codul de procedura civila si ca partile, in termen legal, au depus puncte de vedere, in sensul ca sunt de acord cu raportul si cu concluziile formulate.

in urma deliberarilor, Inalta Curte de Casatie si Justitie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ramane in pronuntare asupra sesizarii privind pronuntarea unei hotarari prealabile.

INALTA CURTE,

deliberand asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizata, constata urmatoarele:

I. Titularul si obiectul sesizarii

1. Tribunalul Dolj - Sectia I civila a dispus, din oficiu, prin incheierea din 1 iunie 2016, in Dosarul nr. 44.791/215/2014, aflat pe rolul acestei instante, sesizarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie, in temeiul dispozitiilor art. 519 din Codul de procedura civila, in vederea pronuntarii unei hotarari prealabile cu privire la urmatoarea chestiune de drept: exista un drept de creanta al dobanditorului constructiei cumparate in baza Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situatiei juridice a unor imobile cu destinatia de locuinte, trecute in proprietatea statului, cu modificarile ulterioare, la perfectarea unui act de vanzare-cumparare prin care sa dobandeasca si dreptul de proprietate asupra terenului aferent constructiei si care este temeiul legal al unui asemenea drept?

II. Expunerea succinta a procesului

2. Prin Cererea inregistrata pe rolul Judecatoriei Craiova la data de 22 decembrie 2014, cu nr. 44.791/215/2014, reclamantii F.T., F.A., F.M.M. si F.G.C. au chemat in judecata pe paratii municipiul Craiova prin primar si Consiliul Local al Municipiului Craiova, solicitand instantei ca prin hotararea ce se va pronunta sa fie obligati paratii sa incheie contract de vanzare-cumparare reclamantilor F.A. si F.T. pentru suprafata de 294,26 mp si reclamantilor F.G.C. si F.M.M. pentru suprafata de 241,44 mp - teren aferent casei lor de locuit, pe care si-au manifestat intentia sa il achizitioneze, sens in care au notificat parata; acest teren nu este notrficat/restituit in baza Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate in mod abuziv in perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare (denumita in continuare Legea nr. 10/2001), si au un drept de preemptiune la cumparare instituit de Legea nr. 112/1995, cu modificarile ulterioare (denumita in continuare Legea nr. 112/1995), lege in baza careia au dobandit si proprietatea asupra constructiei.

3. In motivarea actiunii, reclamantii au aratat ca sunt proprietarii imobilului - casa de locuit, situat in Craiova, str. P.R. nr. X, judetul Dolj, asa cum rezulta din contractele de vanzare-cumparare nr. 22/23.11.1996 si nr. 30/23.12.1996. Pentru terenul aferent casei de locuit li s-au incheiat doar contractele de inchiriere nr. 1.190/22.09.2014 si nr. 1.191/22.09.2014, desi nu exista nicio notificare in baza Legii nr. 10/2001 sau vreun alt litigiu cu privire la teren .

4. Reclamantii au sustinut ca au un drept incomplet de proprietate si nu pot sa efectueze lucrari de consolidare la casa sau sa construiasca, dat fiind ca nu detin si proprietatea terenului, iar casa este foarte veche si necesita multe reparatii

si consolidari.

5. Interesul legitim al acestei actiuni este dat de dreptul de proprietate asupra constructiilor obtinute in baza Legii nr. 112/1995, un drept asupra terenului potrivit art. 9 si art. 21 din aceeasi lege, respectiv art. 33 si art. 37 din Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situatiei juridice a unor imobile cu destinatia de locuinte, trecute in proprietatea statului, stabilite prin Flotararea Guvernului nr. 20/1996, republicate (denumite in continuare Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995), de a dobandi si detinerea terenului, conform contractelor de inchiriere valabile la data formularii cererii.

6. Legea nr. 10/2001, precum si Legea nr. 247/2005 privind reforma in domeniile proprietatii si justitiei, precum si unele masuri adiacente, cu modificarile si completarile ulterioare, au instituit o interdictie de vanzare a terenurilor aferente imobilelor achizitionate in baza Legii nr. 112/1995, notificate, dar situatia reclamantilor nu se circumscrie acestei interdictii, avand in vedere ca terenul lor nu a fost niciodata notificat, revendicat si nu a existat nicio alta persoana decat reclamantii care sa isi manifeste vointa de a completa dreptul de proprietate si de a dobandi si proprietatea asupra terenului aferent constructiilor, asa cum apare individualizat in contractele de inchiriere. Nicio alta persoana nu poate justifica interes in achizitionarea terenului aferent casei de locuit si folosit in baza contractelor de inchiriere, singurii care au un drept prevazut de lege fiind reclamantii, care au solicitat instantei obligarea paratilor la efectuarea demersurilor necesare incheierii contractelor de vanzare-cumparare, in forma autentica, a terenurilor aferente casei de locuit.

7. Prin Sentinta civila nr. 7.952 din 11 iunie 2015, pronuntata de Judecatoria Craiova, a fost respinsa, ca neintemeiata, actiunea, retinandu-se, in esenta, ca din inscrisurile depuse la dosarul cauzei rezulta ca imobiluFteren situat in Craiova, str. P. R. nr. X, in suprafata totala de 806 mp, figureaza ca fiind inscris in evidentele domeniului privat al municipiului Craiova, conform Hotararii Consiliului Local nr. 522/2007, anexa 2, pozitia 696, iar din raspunsurile obtinute cu ocazia interogatoriului paratelor se constata ca exista notificari privind restituirea in natura a suprafetelor de teren existente pe str. P.R. din Craiova.

8. In aceste conditii, avand in vedere regimul juridic al imobilelor, si anume ca acestea fac parte din domeniul privat al municipiului Craiova si persoana proprietarului, care nu si-a dat acordul pentru vanzarea acestora, instanta a considerat ca nu se poate substitui institutiilor abilitate sa efectueze vanzarea, interventia sa reprezentand o incalcare a principiului libertatii contractuale, reglementat de dispozitiile art. 1.166 si art. 1.169 din Codul civil. Totodata, instanta a retinut ca prin art. 121 alin. (1) si (2) din Legea administratiei publice locale nr. 215/2001, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, legiuitorul defineste domeniul privat al unitatilor administrativ-teritoriale, stabilind ca este supus regimului juridic de drept comun, daca legea nu dispune altfel.

9. Impotriva acestei sentinte au declarat apel reclamantii, care au reiterat sustinerile facute in fata instantei de fond .

10. Din oficiu, instanta a pus in discutia partilor necesitatea sesizarii Inaltei Curti de Casatie si Justitie, in temeiul dispozitiilor art. 519 din Codul de procedura civila, in vederea pronuntarii unei hotarari prealabile cu privire la problema de drept ce face obiectul apelului.

11. Prin incheierea din 1 iunie 2016, Tribunalul Dolj - Sectia I civila a constatat admisibila sesizarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie si a dispus si suspendarea judecarii cauzei, in temeiul dispozitiilor art. 520 din Codul de procedura civila.

III. Motivele de admisibilitate retinute de titularul sesizarii

12. Prin incheierea pronuntata la data de 1 iunie 2016, in Dosarul nr. 44.791/215/2014, Tribunalul Dolj - Sectia I civila a constatat admisibilitatea sesizarii Inaltei Curti de Casatie si Justitie, in temeiul dispozitiilor art. 519 din Codul de procedura civila, motivat de urmatoarele considerente:

a) de lamurirea modului de aplicare a dispozitiilor art. 9 alin. (1), art. 3 alin. (1) si art. 21 din Legea nr. 112/1995 si a art. 33 din Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995 depinde solutionarea pe fond a cauzei, intrucat:

- obiectul juridic al cererii de chemare in judecata are la baza teza existentei unui drept de creanta al reclamantilor de a obtine perfectarea unui act de vanzare-cumparare pentru terenul aferent constructiei achizitionate in baza Legii nr. 112/1995;

- reclamantii au primit o solutie de respingere a actiunii in fata primei instante, motivata de regimul juridic al terenului, care face parte din domeniul privat al municipiului, de inexistenta acordului proprietarului la vanzare si de principiul libertatii contractuale;

- tribunalul este investit cu solutionarea cauzei in ultima instanta, ca instanta de apel, conform dispozitiilor art. 466, art. 483 alin. (2) si art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedura civila;

b) problema de drept este noua, deoarece, prin consultarea jurisprudentei, s-a constatat ca asupra acesteia Inalta Curte de Casatie si Justitie nu a statuat printr-o alta hotarare, asa cum rezulta din site-ul instantei supreme; elementul de noutate este conferit de faptul ca problema de drept dedusa judecatii nu a mai facut obiectul unei analize si al unei dezlegari jurisprudentiale consecvente, neputandu-se vorbi despre cristalizarea unei practici judiciare in aceasta privinta;

c) problema de drept nu face obiectul unui recurs in interesul legii in curs de solutionare, conform evidentelor Inaltei Curti de Casatie si Justitie, consultate la data pronuntarii incheierii.

IV. Punctul de vedere al partilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

13. Punctul de vedere al apelantilor-reclamanti, exprimat prin nota scrisa depusa la dosar, este in sensul ca se impune rezolvarea de principiu a chestiunii existentei unui drept de creanta al dobanditorului constructiei cumparate in baza Legii nr. 112/1995 la perfectarea unui act de vanzare-cumparare pentru terenul aferent si cu privire la temeiul legal al unui asemenea drept . Opinia acestora este in sensul ca dobanditorilor constructiei trebuie sa li se recunoasca o vocatie la cumpararea terenului, mai ales in conditiile in care terenurile in litigiu nu fac obiectul unei proceduri de restituire catre fostii proprietari, in baza unui act normativ cu caracter reparatoriu.

14. Intimatii-parati nu au formulat un punct de vedere cu privire la problema de drept ce face obiectul sesizarii.

15. Dupa comunicarea raportului, in temeiul dispozitiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedura civila, partile au depus, in termen legal, puncte de vedere, prin care si-au exprimat acordul cu privire la concluziile judecatorului-raportor.

V. Punctul de vedere al completului de judecata care a formulat sesizarea cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

16. Completul de judecata investit cu solutionarea apelului in Dosarul nr. 44.791/215/2014 al Tribunalului Dolj - Sectia I civila a avut in vedere contextul legal, contextul jurisprudential, caracterul de noutate al problemei de drept deduse judecatii, precum si necesitatea interpretarii normelor de drept substantial in raport cu ratiunea si finalitatea pentru care au fost adoptate, de nevoile sociale pe care sunt menite sa le reglementeze, dar si cu necesitatea unei interpretari sistematice, istorico-teleologice, apreciind ca:

a) Practica administrativa nu este judicioasa; exista o incompatibilitate juridica intre dreptul real asupra constructiei si dreptul de creanta constand in folosinta terenului; dreptul chiriasului este un drept de creanta, limitat in timp, prin natura sa, fiind un drept ce poate fi supus unei sanctiuni juridice, ceea ce intra in contradictie cu caracterul perpetuu al dreptului de proprietate asupra constructiei; un subiect de drept nu poate fi chirias pe teren si proprietar pe constructia de pe teren, pentru ca situatia este absurda din punct de vedere juridic.

b) Nu exista o ratiune a legii in sprijinul tezei constituirii prin efectul legii a dreptului de proprietate asupra terenului aferent constructiei cumparate in baza Legii nr. 112/1995, intrucat nu ne aflam in ipoteze similare altor reglementari legale din aceasta materie, relevante fiind cele continute de art. 23 si art. 36 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare (denumita in continuare Legea nr. 18/1991).

in situatia reglementata de art. 23 din Legea nr. 18/1991 optiunea legiuitorului este pe deplin justificata, fiind reprezentata de necesitatea transarii cu certitudine a situatiei juridice a gospodariilor din mediul rural in zonele cooperativizate; la momentul adoptarii actului normativ mentionat s-a desfiintat proprietatea cooperatista, iar terenul a intrat in proprietatea privata a detinatorilor gospodariei; registrele agricole si actele translative vechi nu confereau suficienta siguranta pentru individualizarea corecta a terenului; norma respectiva are si un caracter de echitate sociala.

in situatia reglementata de art. 36 din Legea nr. 18/1991 dreptul de proprietate asupra terenului a putut fi constituit in patrimoniul proprietarului constructiei (in urma parcurgerii procedurii legale), legiuitorul neintelegand sa-l redea circuitului civil dinamic, in vederea incheierii unor acte de vanzare-cumparare cu proprietarul constructiei; este tot o norma de echitate sociala; menirea ei a fost sa regleze o situatie destul de nefireasca, generata de limitarea circuitului juridic civil si a dreptului de dispozitie asupra terenurilor in perioada 1974- 1989.

Nu exista o ratiune a legii care sa poata sta la baza acordarii unui beneficiu legal al constituirii cu titlu gratuit a dreptului de proprietate in favoarea cumparatorului constructiei, in baza Legii nr. 112/1995.

Fostului chirias al unui imobil preluat abuziv in perioada regimului totalitar i s-a acordat beneficiul legal al cumpararii locuintei in care statea, ratiunea fiind una de protectie sociala, insa ar fi impotriva principiului echitatii sa i se acorde gratuit terenul aferent, avand in vedere valoarea economica mare si insemnatatea unui asemenea bun, majoritatea locuintelor ce au facut obiectul Legii nr. 112/1995 fiind amplasate in mediul urban .

c) Dincolo de chestiunile ce tin de interpretarea istorico-teleologica nu exista o norma legala care sa reglementeze constituirea dreptului de proprietate .

in aceasta privinta se constata ca art. 37 din Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995 adauga la lege, desi reprezinta un act normativ cu forta juridica inferioara acesteia; dreptul de proprietate trebuie sa aiba ca izvor un anumit mod de dobandire a proprietatii, unul dintre acestea putand fi legea stricto sensu, ca act normativ adoptat de puterea legiuitoare. Este de neconceput ca o lege sa reglementeze contractul, ca mod de dobandire a dreptului de proprietate privata asupra constructiei, iar o hotarare a Guvernului, ce ar trebui sa fie data in baza legii si in aplicarea ei, sa reglementeze un caz de constituire a dreptului de proprietate privata asupra terenului, in conditiile in care ramura dreptului civil priveste terenul ca bun principal si constructia ca bun accesoriu.

d) Asa fiind, instanta de trimitere a aratat ca nu isi insuseste solutia jurisprudentiala mentionata, bazata pe metoda de interpretare a tertului exclus.

Opinia instantei vizeaza o interpretare extensiva a unei norme de drept, cu aplicarea principiului ubi eadem est legis ratio, ibi eadem solutio esse debet, este vorba despre art. 9 din Legea nr. 112/1995, astfel incat cumparatorul constructiei poate fi considerat in drept sa achizitioneze si terenul aferent, pentru a se asigura o unitate de soarta juridica a imobilului compus din teren si constructie.

Cata vreme legiuitorul nu a instituit in mod expres un drept de superficie si nu exista ratiuni legale pentru ca dobanditorul cu titlu oneros al constructiei sa fie ``gratificat`` de catre stat cu proprietatea asupra terenului, el trebuie sa aiba o posibilitate legala de a avea in patrimoniu un drept consolidat asupra intregului imobil si de a-si exercita prerogativele cu privire la acesta. Norma de protectie sociala continuta de art. 9 din Legea nr. 112/1995 trebuie aplicata in acord cu finalitatea practica, in sensul de a se conferi cumparatorului posibilitatea legala de a dobandi in proprietate, in aceleasi conditii si prin acelasi mod de dobandire a proprietatii, intregul ansamblu locativ, imobilul compus din teren si constructie, in integralitatea sa si cu functionalitatea sa.

Extinderea unei ipoteze legale pe cale de interpretare este admisa in dreptul civil atunci cand interpretarea literala nu acopera nevoile sociale pe care este menita sa le reglementeze.

VI. Jurisprudenta instantelor nationale in materie

17. Jurisprudenta Curtii de Apel Craiova: instanta de trimitere - Tribunalul Dolj - Sectia I civila - a comunicat Decizia nr. 1.569 din 19 septembrie 2012, prin care s-a retinut ca proprietatea terenului aferent locuintei cumparate de chiriasi in temeiul Legii nr. 112/1995 se dobandeste prin efectul art. 37 din Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995, iar atribuirea se face in conditiile art. 36 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, intrucat Legea nr. 112/1995 nu prevede vreo procedura speciala, derogatorie de la dreptul comun, pentru atribuirea in proprietate a terenului aferent constructiei; constituirea dreptului de proprietate asupra terenului aferent constructiei se face cu titlu gratuit, aceasta fiind optiunea legiuitorului.

18. Jurisprudenta altor instante din tara

Dintre hotararile comunicate de Curtea de Apel Bucuresti doar una singura are legatura cu materia asupra careia s-a solicitat transmiterea jurisprudentei relevante, si anume Decizia nr. 132Adin 23 martie 2015 a Sectiei a IIl-a civile, conform careia terenurile aferente imobilelor instrainate potrivit Legii nr. 112/1995 nu pot fi restituite in natura fostilor proprietari, fata de dispozitiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 10/2001, acceptiunea de teren aferent urmand sa fie retinuta conform Hotararii Guvernului nr. 923/2010 pentru modificarea si completarea Normelor metodologice de aplicare unitara a Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate in mod abuziv in perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 250/2007.

Curtea de Apel Cluj a comunicat Decizia civila nr. 461A din 6 mai 2015 a Tribunalului Cluj, irevocabila prin Decizia nr. 456 din 29 septembrie 2015 a Curtii de Apel Cluj, conform carora dreptul de proprietate asupra terenului aferent constructiei instrainate in baza Legii nr. 112/1995 nu se dobandeste ope legis, fara plata unui pret, proprietarul constructiei avand vocatia legala sa dobandeasca dreptul de proprietate asupra terenului aferent, prin incheierea unui contract de vanzare-cumparare, in limitele stabilite de art. 26 din Legea nr. 112/1995.

Curtea de Apel Constanta a comunicat ca doar la nivelul Sectiei I civile a Tribunalului Constanta s-au pronuntat hotarari judecatoresti in materia ce face obiectul sesizarii. Aceasta instanta are practica unitara in sensul ca, in temeiul dispozitiilor art. 26 din Legea nr. 112/1995 si ale art. 37 din Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995, dobanditorul constructiei are vocatie legala la dobandirea dreptului de proprietate si asupra terenului aferent. Doar in privinta determinarii terenului aferent sunt conturate doua opinii: una majoritara, potrivit careia teren aferent reprezinta tot ceea ce tine de respectiva constructie - suprafata construita si diferenta de teren necesar utilizarii normale a locuintei (Decizia civila nr. 979 din 20 octombrie 2015, Decizia civila nr. 1.287 din 20 noiembrie 2012); o opinie minoritara, in sensul ca este considerat teren aferent doar terenul de sub constructie (Decizia civila nr. 775 din 16 iunie 2016).

Celelalte curti de apel au comunicat ca nu au identificat practica judiciara in materia ce face obiectul sesizarii. Mai multe curti de apel (Curtea de Apel Bacau, Curtea de Apel Brasov, Curtea de Apel Galati, Curtea de Apel lasi, Curtea de Apel Ploiesti, Curtea de Apel Suceava, Curtea de Apel Timisoara) au comunicat si punctele de vedere teoretice ale judecatorilor, care prefigureaza formarea unei practici neunitare.

19. Ministerul Public - Parchetul de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie a comunicat ca la nivelul Sectiei judiciare - Serviciul judiciar civil nu s-a verificat si nici nu se verifica, in prezent, practica judiciara in vederea promovarii unui eventual recurs in interesul legii in problema de drept ce formeaza obiectul sesizarii.

VII. Jurisprudenta Curtii Constitutionale

20. In urma verificarilor efectuate se constata ca instanta de contencios constitutional s-a pronuntat asupra constitutionalitatii unora dintre dispozitiile invocate de titularul sesizarii ca fiind de natura sa sprijine solicitarea de pronuntare a unei hotarari prealabile.

Astfel, in legatura cu dispozitiile art. 21 din Legea nr. 112/1995, prin Decizia nr. 420 din 14 octombrie 2004, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1.222 din 20 decembrie 2004, Curtea a retinut ca ipoteza normei criticate ``isi gaseste aplicare A�o data cu restituirea in natura si dobandirea dreptului de proprietate[...]A�, asadar, in situatiile in care fostul proprietar, care a pierdut dreptul de proprietate si, deci, calitatea de proprietar, in favoarea statului, solicita redobandirea acestuia, textul dedus controlului nerelevand nicio contradictie cu prevederea constitutionala de referinta [art. 44 alin. (1) teza intai din Constitutie - s.n.]. intr-adevar, aceasta din urma garanteaza dreptul de proprietate exclusiv in ipostaza de componenta certa a patrimoniului titularului sau, iar nu in aceea de simpla expectativa sau de drept eventual, a caror transpunere in realitate are un caracter mai mult sau mai putin aleatoriu."

VIII. Raportul asupra chestiunii de drept

21. Prin raportul intocmit in cauza, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedura civila, judecatorul-raportor a apreciat ca sesizarea intruneste conditiile de admisibilitate prevazute de art. 519 din Codul de procedura civila. Pe fondul sesizarii a retinut ca proprietarul constructiei dobandite in temeiul Legii nr. 112/1995 are dreptul sa dobandeasca proprietatea si asupra terenului aferent acesteia si sa solicite, in caz de refuz, pe calea actiunii in justitie, obligarea la perfectarea contractului de vanzare-cumparare.

IX. Inalta Curte de Casatie si Justitie

Examinand sesizarea in vederea pronuntarii unei hotarari prealabile, raportul intocmit de judecatorul-raportor si chestiunea de drept ce se solicita a fi dezlegata, constata urmatoarele:

ASUPRA ADMISIBILITATII SESIZARII

22. Inalta Curte de Casatie si Justitie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept apreciaza ca sunt indeplinite conditiile de admisibilitate a institutiei juridice privind pronuntarea unei hotarari prealabile reglementate de dispozitiile art. 519 din Codul de procedura civila.

23. In privinta regularitatii sesizarii Inaltei Curti de Casatie si Justitie pentru pronuntarea unei hotarari prealabile, legiuitorul, in cuprinsul articolului 519 din Codul de procedura civila, instituie o serie de conditii de admisibilitate pentru declansarea acestei proceduri, conditii care se impun a fi intrunite in mod cumulativ, respectiv:

1. existenta unei cauze aflate in curs de judecata;

2. cauza sa se afle spre solutionare in ultima instanta;

3. cauza care face obiectul judecatii sa se afle in competenta legala a unui complet de judecata al Inaltei Curti de Casatie si Justitie, al curtii de apel sau al tribunalului investit sa solutioneze cauza;

4. ivirea unei chestiuni de drept de a carei lamurire depinde solutionarea pe fond a cauzei in curs de judecata;

5. chestiunea de drept identificata sa prezinte caracter de noutate si asupra acesteia Inalta Curte de Casatie si Justitie sa nu fi statuat si nici sa nu faca obiectul unui recurs in interesul legii in curs de solutionare.

24. Examinand sesizarea, punctele de vedere si argumentele exprimate de instantele din tara, Inalta Curte de Casatie si Justitie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept apreciaza chestiunea de drept supusa dezbaterii ca fiind una veritabila, existand o dificultate reala de interpretare, care necesita o rezolvare de principiu.

25. De asemenea, se constata ca sunt indeplinite cumulativ conditiile de admisibilitate reglementate de art. 519 din Codul de procedura civila, intrucat cauza se afla in curs de solutionare, in apel, pe rolul Tribunalul Dolj, care este ultima instanta in materie; de lamurirea chestiunii de drept invocate pe calea sesizarii depinde solutionarea pricinii pe fond, in contextul in care obiectul judecatii il reprezinta obligarea paratilor la perfectarea unui contract de vanzare-cumparare asupra terenului aferent constructiei, drept negat prin solutia de prima instanta; chestiunea prezinta aspect de noutate, avand in vedere ca Inalta Curte de Casatie si Justitie nu a statuat asupra acesteia prin decizii in casatie sau prin recurs in interesul legii si nici pe calea unei alte hotarari prealabile.

ASUPRA FONDULUI SESIZARII

26. Chestiunea de drept pe care o ridica sesizarea formulata este daca dobanditorul constructiei pe temeiul Legii nr. 112/1995 are un drept de creanta la perfectarea unui contract de vanzare-cumparare, prin care sa dobandeasca si dreptul de proprietate asupra terenului aferent constructiei si care ar fi temeiul legal al unui asemenea drept .

27. Raspunsul asupra acestei chestiuni presupune analiza sistematica si teleologica a mai multor dispozitii legale, pentru a se determina daca exista un asemenea drept in patrimoniul cumparatorului constructiei, natura acestui drept si modalitatea de valorificare a lui.

28. Dispozitiile legale relevante pentru transarea acestei probleme de drept sunt urmatoarele:

Legea nr. 112/1995 pentru reglementarea situatiei juridice a unor imobile cu destinatia de locuinte, trecute in proprietatea statului, cu modificarile ulterioare:

Art. 9. - ``Chiriasii titulari de contract ai apartamentelor ce nu se restituie in natura fostilor proprietari sau mostenitorilor acestora pot opta, dupa expirarea termenului prevazut la art. 14, pentru cumpararea acestor apartamente cu plata integrala sau in rate a pretului. ``

Art. 3. - ``Prin apartament, in sensul prezentei legi, se intelege locuinta compusa din una sau mai multe camere, cu dependintele, garajele si anexele gospodaresti aferente, inclusiv camere de serviciu, poduri, pivnite, magazii si altele asemenea, indiferent daca sunt situate la acelasi nivel sau la niveluri diferite si care, la data trecerii in proprietatea statului, constituia o singura unitate locativa de sine statatoare, asa cum a fost determinata prin constructie.

Apartamentul, astfel cum a fost definit in alin. 1, ramane considerat ca atare, indiferent daca, ulterior trecerii in proprietatea statului, s-au efectuat modificari constructive interioare ori a fost luat in evidenta ca reprezentand doua sau mai multe apartamente.

Pentru adaugarile, supraetajarile, dotarile, utilitatile si orice alte constructii, care exced apartamentul trecut in proprietatea statului, cat si pentru pierderile de valoare, imputabile, se aplica prevederile art. 13.``

Art. 21. - ``Odata cu restituirea in natura si dobandirea dreptului de proprietate asupra apartamentelor se dobandeste si dreptul de proprietate asupra terenurilor aferente, asa cum au fost determinate la data trecerii in proprietatea statului, cu exceptia suprafetelor ocupate si aferente altor constructii si dotari edilitare realizate, cu aprobari legale, dupa aceasta data . ``

Art. 26. - ``(...) Suprafetele de teren preluate de stat sau de alte persoane juridice, aflate la data de 22 decembrie 1989 in posesia acestora si care depasesc suprafata aferenta constructiilor, raman in proprietatea statului. ``

Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situatiei juridice a unor imobile cu destinatia de locuinte, trecute in proprietatea statului, stabilite prin Hotararea Guvernului nr. 20/1996, republicate

Art. 37. - ``in situatiile de vanzare catre chiriasi a apartamentelor si, cand este cazul, a anexelor gospodaresti si a garajelor aferente, dreptul de proprietate se dobandeste si asupra terenului aferent, cu respectarea dispozitiilor art. 26 alineatul ultim din lege. ``

Alte dispozitii legale incidente:

Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate in mod abuziv in perioada 6 martie 1945- 22 decembrie 1989, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare:

Art. 7. - ``(...) (5) Nu se restituie in natura terenurile aferente imobilelor care au fost instrainate in temeiul dispozitiilor Legii nr. 112/1995, cu modificarile ulterioare.``

Hotararea Guvernului nr. 923/2010 pentru modificarea si completarea Normelor metodologice de aplicare unitara a Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate abuziv in perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 250/2007:

Pct. 7.3 ``Sunt exceptate de la restituirea in natura terenurile aferente imobilelor care au fost instrainate in temeiul Legii nr. 112/1995, cu modificarile ulterioare. Pentru aceste terenuri fostii proprietari beneficiaza de masuri reparatorii in echivalent conform legii.

Prin notiunea ``teren aferent imobilelor instrainate in temeiul Legii nr. 112/1995`` se intelege terenul pe care este amplasata constructia, respectiv amprenta constructiei, cat si terenul din imprejurimile constructiei necesar bunei utilizari a acesteia indiferent de categoria de folosinta. Stabilirea suprafetei de teren necesar bunei utilizari a constructiei se face, motivat, de catre entitatea investita cu solutionarea notificarii. ``

29. Din analiza textelor care reglementeaza materia imobilelor cu destinatia de locuinte trecute in proprietatea statului rezulta ca legiuitorul a recunoscut in mod expres, prin dispozitiile art. 9 din Legea nr. 112/1995, posibilitatea pentru chiriasi de a dobandi, in proprietate, apartamentele ce nu se restituie in natura fostilor proprietari sau mostenitorilor acestora.

30. In ce priveste acceptiunea notiunii de ``apartament" ce poate face obiectul unei astfel de instrainari, aceasta este data de dispozitiile art. 3 din Legea nr. 112/1995, conform carora apartamentul este ``locuinta compusa din una sau mai multe camere, cu dependintele, garajele si anexele gospodaresti aferente, inclusiv camere de serviciu, poduri, pivnite, magazii si altele asemenea, indiferent daca sunt situate la acelasi nivel sau la niveluri diferite si care, la data trecerii in proprietatea statului, constituia o singura unitate locativa de sine statatoare, asa cum a fost determinata prin constructie``.

31. In prezenta unei astfel de definitii legale este nepermisa interpretarea prin ``extensiune`` propusa de autorul sesizarii, in sensul ca notiunea de ``apartament`` ar trebui sa cuprinda si terenul aferent, data fiind unitatea de ``ansamblu locativ`` a imobilului compus din teren si constructie, in integralitatea si functionalitatea sa, precum si faptul ca norma de protectie sociala cuprinsa de art. 9 din Legea nr. 112/1995 ar trebui extinsa, pentru a-si atinge finalitatea, si la teren .

32. In realitate, interpretarea extensiva, bazata pe argumentul a fortiori, este cea care permite concluzia ca ratiunea aplicarii normei juridice unei situatii neprevazute de aceasta este si mai puternica decat pentru ipoteza reglementata in mod expres de lege (intrucat sunt si mai puternice ratiunile avute in vedere la edictarea normei).

33. Or, nu se poate spune ca, reglementand posibilitatea dobandirii, prin cumparare, a apartamentelor (si dand o anumita definitie a acestora, fara a include si terenul aferent) legiuitorul ar fi avut in vedere, cu atat mai mult, posibilitatea dobandirii terenului, cata vreme exista situatii in care dreptul de proprietate asupra constructiei poate coexista cu un alt fel de drept asupra terenului (de exemplu, de folosinta pe durata existentei constructiei, de concesiune).

34. Aceasta posibila situatie juridica (de coexistenta a doua drepturi cu naturi diferite asupra constructiei si, respectiv, asupra terenului pe care se afla situata aceasta) exclude si argumentul de analogie a legii la care face apel titularul sesizarii (ubi eadem est legis ratio, ibi eadem est legis dispositio).

35. Este, de asemenea, eronata se considera ca dreptul de proprietate asupra terenului aferent ar putea fi constituit, in mod gratuit, prin efectul prevederilor legilor fondului funciar.

36. Dispozitiile art. 36 alin. (2) si (3) din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, care recunosc o astfel de posibilitate, vizeaza o alta ipoteza, aceea a titularilor dreptului de folosinta asupra terenurilor care fusesera astfel atribuite inainte de anul 1989, pe durata existentei constructiilor (intrucat terenurile nu puteau face obiect al instrainarilor, fiind scoase din circuitul civil). Pentru aceasta ipoteza legea prevede atribuirea in proprietate a terenurilor prin ordin al prefectului.

37. Este vorba asadar, despre situatia proprietarilor constructiilor dobandite inainte de 1989, care ramasesera, in contextul scoaterii terenurilor in afara circuitului civil, titulari doar ai unui drept de folosinta asupra terenului aferent, acesta fiind convertit prin efectul legii si pe baza ordinului prefectului, in drept de proprietate .

38. Or, chiriasii dobanditori ai dreptului de proprietate pe temeiul Legii nr. 112/1995, care au beneficiat de o dispozitie de favoare si de o norma de protectie sociala la achizitionarea apartamentelor, nu sunt in aceeasi situatie juridica cu cea avuta in vedere de legea fondului funciar atunci cand a dispus convertirea dreptului de folosinta asupra terenului aferent constructiilor in drept de proprietate (in favoarea proprietarilor constructiilor).

39. Ca nu aceasta a fost intentia legiuitorului, ca dobandirea dreptului de proprietate asupra terenului aferent constructiilor cumparate in temeiul Legii nr. 112/1995, sa se faca in conditiile prevazute de Legea nr. 18/1991, rezulta si din aceea ca, desi in forma initiala a Hotararii Guvernului nr. 20/1996 se prevedea la art 33 ca ``in situapile de vanzare catre chiriasi a apartamentelor, dreptul de proprietate se dobandeste si asupra terenului situat sub aceste constructii, in conditiile art. 35 alin. (2) din Legea nr. 18/1991 ``, textul nu a mai fost pastrat la republicare, in urma modificarilor aduse prin Hotararea Guvernului nr. 11/1997 pentru modificarea si completarea Normelor metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situatiei juridice a unor imobile cu destinatia de locuinte, trecute in proprietatea statului, stabilite prin Hotararea Guvernului nr. 20/1996.

40. Cu privire la terenul aferent constructiilor instrainate in temeiul Legii nr. 112/1995, actul normativ face referire doar la suprafata de teren care o depaseste pe cea aferenta, in sensul ca aceasta ramane in proprietatea statului [art. 26 alin. (3)].

41. Precizari in legatura cu situatia juridica a terenului aferent au fost aduse ulterior, prin art. 37 din Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995, in sensul ca ``in situatiile de vanzare catre chiriasi a apartamentelor, dreptul de proprietate se dobandeste si asupra terenului aferent, cu respectarea dispozitiilor art. 26 alineatul ultim din lege``.

42. Se pune problema, pe de o parte, daca aceasta norma poate constitui un temei suficient pentru dobandirea dreptului de proprietate sau daca este vorba doar despre un act normativ cu forta juridica inferioara care nu poate adauga la lege, si pe de alta parte, in caz afirmativ, daca exista mijloace juridice la indemana proprietarului constructiei de a obtine obligarea proprietarului terenului sa-l instraineze, in situatia unui refuz din partea acestuia.

43. In ceea ce priveste faptul ca printr-o hotarare a Guvernului s-a reglementat posibilitatea instrainarii terenului trebuie observat ca, potrivit art. 108 alin. (2) din Constitutia Romaniei, ``hotararile se emit pentru organizarea executarii legilor``. Asadar, ori de cate ori prevederile din lege reclama adoptarea unor masuri sau a unor reguli subsecvente care sa asigure corecta aplicare a acestora, se adopta un act al executivului, considerat secundum legem, care urmareste punerea in aplicare sau ducerea la indeplinire a legilor. De asemenea, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c)din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, actul administrativ este ``actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publica, in regim de putere publica, in vederea organizarii executarii legii sau a executarii in concret a legii, care da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice

44. Adoptarea unei asemenea hotarari a Guvernului era necesara in contextul unei reglementari a legii care nu permitea, dat fiind caracterul lacunar al dispozitiilor art. 26 alineat ultim din Legea nr. 112/1995, cu modificarile ulterioare, sa se determine in mod suficient si corect o aplicare unitara a textului. Adica, statuandu-se ca numai terenul care depaseste suprafata de teren aferenta ramane in proprietatea statului nu rezulta in mod neechivoc situatia terenului aferent constructiei instrainate.

45. Or, emiterea unor astfel de acte, care tin de organizarea executarii legii, creeaza tocmai cadrul general necesar atingerii obiectivelor concrete stabilite de legiuitor, prin explicarea si detalierea unor concepte, proceduri, conditii etc., care nu rezulta din lege si in absenta carora anumite texte ar putea ramane fara finalitate.

46. Referitor la forta juridica a acestor acte administrative, fiind emise in regim de putere publica, ele se bucura de prezumtia de legalitate, din care deriva consecintele legate de obligativitatea respectarii si executarii lor, inclusiv prin recurgerea la forta de constrangere a statului, daca este cazul .

47. Totodata, astfel de norme cuprinse in hotarari ale Guvernului pot fi atacate in fata contenciosului administrativ, pentru a se verifica si statua asupra conformitatii acestora cu actul normativ de forta juridica superioara, in executarea caruia au fost emise.

48. Or, in lipsa unei statuari in sens contrar conformitatii cu legea, normele cuprinse in hotararea Guvernului mentionata anterior au valoare obligatorie pentru destinatarii lor si pot justifica demersul dobanditorilor constructiei in vederea dobandirii proprietatii si asupra terenului aferent.

49. Mai mult, aceasta dispozitie trebuie coroborata si cu reglementarile din materia restituirii imobilelor preluate abuziv de catre stat, care statueaza ca sunt exceptate de la restituirea in natura imobilele care au fost instrainate conform Legii nr. 112/1995, cu modificarile ulterioare [art. 7 alin. (5) din Legea nr. 10/2001, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare], pentru ca in normele metodologice de aplicare a acestei legi, aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 923/2010, sa se mentioneze ca ``sunt exceptate de la restituirea in natura terenurile aferente imobilelor care au fost instrainate in temeiul Legii nr. 112/1995, cu modificarile ulterioare. Pentru aceste terenuri fostii proprietari beneficiaza de masuri reparatorii in echivalent acordate in conditiile legii``.

50. Rezulta asadar ca in executarea si aplicarea dispozitiilor Legii nr. 112/1995, cu modificarile ulterioare, ca si ale Legii nr. 10/2001, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, referitoare la situatia terenului aferent, au fost emise hotarari ale Guvernului care au reglementat expres regimul juridic al acestui imobil, atat sub aspectul definirii notiunii (care nu se regasea in niciuna dintre cele doua legi), cat si sub aspectuj posibilitatii instrainarii.

51. In sprijinul acestei din urma concluzii opereaza si argumentul per a contrario sau al tertului exclus (tertium non datur), care poate fi folosit in interpretarea dispozitiilor art. 26 alineat ultim din Legea nr. 112/1995, in sensul ca, ramanand in proprietatea statului doar suprafetele de teren care depasesc terenul aferent, inseamna ca restul terenului, care este necesar exploatarii constructiei, poate deveni proprietate privata a dobanditorilor acestora.

52. Acest argument (care se bazeaza, de regula, pe o presupunere fondata pe tacerea legiuitorului, cand nu arata expres ce se intampla in legatura cu o anumita situatie) este pus in valoare de intreg contextul normativ care a urmat acestei legi, cum s-a mentionat anterior, si care a dat sens dispozitiei legale (ratio legis).

53. Nicio ratiune a legii nu se opune ca aceste terenuri sa faca obiectul instrainarii catre proprietarii constructiilor edificate asupra lor, pentru a se ajunge astfel, la intregirea dreptului de proprietate asupra imobilului teren si constructii. Dimpotriva, imprejurarea ca asemenea terenuri sunt excluse de la restituirea in natura catre fostii proprietari (carora li se acorda masuri reparatorii prin echivalent) reprezinta un argument suplimentar ca ele pot intra in patrimoniul dobanditorului constructiei. In acest sens, avand a se pronunta asupra constitutionalitatii dispozitiilor nou-introduse ale alineatului (5) al art. 7 din Legea nr. 10/2001 (in baza art. I pct. 5 din Legea nr. 1/2009 pentru modificarea si completarea Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate in mod abuziv in perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989), conform carora ``Nu se restituie in natura terenurile aferente imobilelor care au fost instrainate in temeiul dispozitiilor Legii nr. 112/1995, cu modificarile ulterioare``, Curtea Constitutionala a retinut ca prevederile respective nu sunt neconstitutionale, intrucat ``odata cu imobilele-cladiri au fost instrainate si terenurile aferente, motiv pentru care ele nu mai pot face obiectul restituirii in natura, ca masura reparatorie, ci doar prin echivalent (Decizia nr. 56 din 14 ianuarie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 46 din 27 ianuarie 2009).

54. Asadar, nefiind vorba despre instituirea unui drept de superficie (faptul ca in practica autoritatilor administrative s-a procedat la incheierea contractelor de inchiriere pentru terenurile aferente constructiilor nu da o astfel de natura juridica dreptului, care presupune conventia in acest sens a partilor) si nici despre o dobandire cu titlu gratuit, in temeiul legilor fondului funciar sau ope legis, odata cu dobandirea dreptului de proprietate asupra constructiei (pe considerentul ca in pret s-ar include si valoarea terenului aferent), dobandirea nu poate fi facuta decat prin vanzare, la fel ca in situatia constructiei.

55. Intrucat art. 37 din Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995 statueaza expres ca ``in situatiile de vanzare a apartamentelor si, cand este cazul, a anexelor gospodaresti si a garajelor aferente, dreptul de proprietate se dobandeste si asupra terenului aferent``, inseamna ca acesta trebuie sa faca obiectul aceluiasi contract de vanzare-cumparare.

56. In practica autoritatilor administrative insa, astfel de terenuri au facut obiectul contractelor de inchiriere, in cota corespunzatoare dreptului de proprietate dobandit asupra constructiei.

57. In ceea ce priveste posibilitatea dobanditorului constructiei de a solicita si de a obtine obligarea proprietarului terenului la incheierea contractului de vanzare asupra acestuia trebuie mentionat ca, de vreme ce ii este recunoscuta aceasta facultate legala, ea trebuie insotita de un drept la actiune pentru valorificarea acestuia, recurgandu-se astfel la forta coercitiva a statului in cazul refuzului de instrainare.

58. Aceasta intrucat dreptul subiectiv civil reprezinta acea prerogativa (sau facultate), recunoscuta si garantata de normele dreptului obiectiv, in temeiul careia titularul sau poate trage, dintr-o situatie juridica determinata, un anumit avantaj sau folos, material ori moral, dupa caz.

59. Referitor la natura juridica a dreptului de valorificat in astfel de conditii, ea corespunde unui drept de creanta, corelativ obligatiei proprietarului terenului de a-l instraina, pentru ca astfel, dobanditorul constructiei sa dobandeasca si terenul aferent in sensul avut in vedere de dispozitiile art. 37 din Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995 coroborate cu art. 26 alineat ultim din Legea nr. 112/1995.

60. Acest drept de creanta se naste pe data exercitarii optiunii legale de a dobandi apartamentul odata cu terenul aferent sau de a dobandi terenul aferent dupa ce a fost incheiat contractul de vanzare asupra constructiei.

65. Pentru toate aceste considerente,

61. Nu este vorba, in astfel de ipoteze, despre incalcarea principiului libertatii contractuale, avand in vedere ca proprietarul terenului (statul, unitatea administrativ-teritoriala) nu poate avea o atitudine discretionara si sa refuze, fara temei, instrainarea terenului persoanei careia i-a instrainat constructia situata pe respectivul teren si care are vocatia legala a dobandirii terenului corespunzator.

62. Altminteri, refuzul unitatii administrativ-teritoriale de a instraina doar sub motiv ca terenul se afla in domeniul sau privat si ca atare, nu este obligata sa-l vanda, nesocoteste dispozitia legala.

63. Pe de o parte, faptul ca terenul se afla in patrimoniul si in domeniul privat al unitatii administrativ-teritoriale reprezinta doar o conditie de verificat in persoana instrainatorului care asigura valabilitatea vanzarii, iar pe de alta parte, atitudinea de refuz a acesteia este una abuziva si pur discretionara, care deschide calea accesului la justitie.

64. A nega posibilitatea de a se solicita si de a se obtine in instanta obligarea la incheierea contractului de vanzare-cumparare, inseamna a transforma dreptul subiectiv recunoscut de lege intr-un drept iluzoriu si neefectiv.

INALTA CURTE DE CASATIE SI JUSTITIE

in numele legii

DECIDE:

Admite sesizarea formulata de Tribunalul Dolj - Sectia I civila, in Dosarul nr. 44.791/215/2014, privind pronuntarea unei hotarari prealabile si, in consecinta, stabileste ca:

In interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 3, art. 9, art. 26 alin. (3) din Legea nr. 112/1995 pentru reglementarea situatiei juridice a unor imobile cu destinatia de locuinte, trecute in proprietatea statului, cu modificarile ulterioare, coroborate cu art. 37 din Normele metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situatiei juridice a unor imobile cu destinatia de locuinte, trecute in proprietatea statului, stabilite prin Hotararea Guvernului nr. 20/1996, republicate, stabileste ca proprietarul constructiei are dreptul sa dobandeasca proprietatea si asupra terenului aferent acesteia si sa solicite, in caz de refuz, pe calea actiunii in justitie, obligarea la perfectarea contractului de vanzare-cumparare.

Obligatorie, potrivit dispozitiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedura civila.

Pronuntata in sedinta publica, astazi, 30 ianuarie 2017.