Nulitate. Nemotivarea actului administrativ de eliberare din functia publica

Motivarea actului administrativ constituie o garantie impotriva arbitrariului si se impune cu deosebire in cazul actelor prin care se modifica ori se suprima drepturi sau situatii juridice individuale si subiective.
Motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitata la considerente legate de competenta emitentului ori la temeiul de drept al acesteia, ci trebuie sa contina si elementele de fapt care sa permita, pe de o parte, destinatarilor sa cunoasca si sa evalueze temeiurile deciziei, iar pe de alta parte, sa faca posibila exercitarea controlului de legalitate.

Prin actiunea inregistrata pe rolul Tribunalului Teleorman - Sectia Conflicte de Munca, Asigurari Sociale, Contencios Administrativ si Fiscal sub nr. 4291/87/2011, reclamanta O. C. a solicitat, in contradictoriu cu paratii Garda Financiara Teleorman si Comisariatul General al Garzii Financiare, anularea Deciziei nr.802342/22.07.2011 prin care s-a dispus incetarea raportului sau de serviciu prin eliberarea din functia publica, reintegrarea in functia publica detinuta anterior, precum si obligarea paratei la plata unei despagubiri egale cu salariile indexate, majorate, reactualizate, incepand cu data eliberarii din functie si pana la reluarea efectiva a raporturilor de serviciu conform art.106 din Legea nr.188/1999.
Pe baza probei cu inscrisuri administrata in cauza, Tribunalul Teleorman - Sectia Conflicte de Munca, Asigurari Sociale, Contencios Administrativ si Fiscal a pronuntat Sentinta civila nr.1094/25 noiembrie2011, prin care a dispus: admiterea actiunii, anularea Deciziei nr. 802342/22.07.2011 emisa de Garda Financiara - Sectia Judeteana Teleorman, reintegrarea reclamantei in functia publica detinuta anterior emiterii Deciziei nr.802342/22.07.2011 si obligarea paratilor Garda Financiara - Sectia Teleorman si Comisariatul General al Garzii Financiare la plata catre reclamanta a unei despagubiri egale cu salariile indexate, majorate si reactualizate, incepand cu data de 25.07.2011 si pana la reluarea efectiva a raportului de serviciu si la plata cheltuielilor de judecata in suma de 1.500 lei reprezentand onorariu de avocat.
Pentru a hotari astfel, tribunalul a retinut, in esenta, urmatoarele :
Prin Decizia nr.802342/22.07.2011, parata Garda Financiara - Sectia Judeteana Teleorman a dispus, incepand cu data de 25.07.2011, eliberarea reclamantei din functia publica de executie, respectiv aceea de expert cls.1 grad profesional superior la Garda Financiara Teleorman.
Din preambulul deciziei contestate rezulta ca la baza emiterii acesteia a stat Ordinul nr.2253/2011, emis de presedintele Agentiei Nationale de Administrare Fiscala, iar ca temei de drept al incetarii raportului de serviciu au fost invocate prevederile art.99 alin.(1) lit.b) si alin.(3) din Legea nr.188/1999 (r2), cu modificarile si completarile ulterioare.
Decizia contestata nu cuprinde nici un fel de mentiune din care sa rezulte pentru care dintre motivele prevazute de art.99 alin.(1) lit.b) din legea precizata s-a dispus eliberarea contestatoarei din functie, respectiv fie pentru ca institutia publica si-a incetat activitatea ori ca a fost mutata intr-o alta localitate iar contestatoarea nu a fost de acord sa o urmeze, fie pentru ca postul ocupat de contestatoare s-a redus ca urmare a modificarii atributiei de serviciu in proportie de peste 50% sau pentru ocuparea acesteia s-ar fi impus alte conditii de studii pe care reclamanta nu le-ar fi indeplinit.
Este adevarat ca Legea nr.188/1999 nu cuprinde dispozitii referitoare la continutul actului administrativ prin care se dispune eliberarea din functie a functionarului public, insa in cauza, sub acest aspect, din dispozitiile art.117 din Legea nr.188/1999 si dispozitiile art.295 alin.(2) din Codul Muncii rezulta ca sunt incidente prevederile Codului Muncii, norme ce completeaza legislatia speciala in domeniu .
Prin urmare o astfel de decizie trebuie sa cuprinda in mod obligatoriu motivele de fapt si de drept care au determinat eliberarea din functie intrucat numai in acest fel este posibila exercitarea controlului judiciar asupra legalitatii masurii de eliberare din functie, motivarea actului reprezentand o conditie de legalitate a acestuia, insuficienta motivarii sau nemotivarea acestuia atragand nulitatea actului administrativ de eliberare din functie.
Sub aspectul motivarii actului administrativ, Curtea Europeana de Justitie a retinut ca motivarea trebuie sa fie adecvata actului emis si trebuie sa prezinte de o maniera clara algoritmul urmat de institutia care a adoptat masura atacata, astfel incat sa li se permita persoanelor vizate motivarea masurilor si de asemenea, sa permita instantelor efectuarea revizuirii actului, insuficienta motivarii sau nemotivarea atragand nulitatea .
In acelasi sens, in cauza C 509/1993 s-a retinut ca o detaliere a motivelor este necesara si atunci cand institutia emitenta dispune de o larga putere de apreciere intrucat motivarea confera actului transparenta, putandu-se verifica in acest fel daca actul este corect fundamentat.
Pe de alta parte, decizia contestata este nelegala, masura de eliberare din functie dispunandu-se cu incalcarea prevederilor art.99 alin.(5) si alin.(6) din Legea nr.188/1999, intrucat aceasta nu cuprinde nici o mentiune care ar sustine concluzia ca parata si-a indeplinit obligatia de a solicita Agentiei Nationale a Functionarilor Publice lista functiilor publice vacante si de a pune la dispozitia reclamantei aceasta lista in vederea optarii pentru vreo functie publica vacanta .
Impotriva acestei sentinta, au declarat recurs, in termen legal, paratii Garda Financiara - Sectia Teleorman si Garda Financiara - Comisariatul General, sustinand ca este nelegala si netemeinica, intrucat in mod eronat s-a dispus admiterea actiunii.
In motivarea recursului declarat de parata Garda Financiara - Sectia Teleorman, s-a aratat ca instanta de fond nu s-a pronuntat asupra unui capat de cerere (art.304 pct.6 Cod procedura civila), respectiv asupra solicitarii pe care Garda Financiara Teleorman a formulat-o prin intampinare, aceea de a se constata ca, potrivit art.III alin.(3) din Hotararea de Guvern nr.566/2011, nu mai are calitate procesuala.
De asemenea, s-a aratat ca hotararea instantei de fond este lipsita de temei legal, fiind data cu aplicarea gresita a legii (art.304 pct.9 Cod procedura civila). Astfel, instanta de fond a anulat Decizia nr.802342/22.07.2011 privind eliberarea reclamantei din functia publica, retinand ca aceasta se fundamenteaza pe o motivare lacunara. In realitate, aceasta decizie are la baza un act normativ, care a desfiintat postul ocupat de reclamanta, acest motiv constituind fundamentul deciziei.
O alta critica adusa hotararii recurate vizeaza solutia data capatului de cerere privitor la reintegrarea reclamantei in functia publica.
Astfel, recurenta a sustinut ca solutia instantei este nelegala, intrucat postul detinut de reclamanta a fost desfiintat printr-un act normativ care in prezent nu este anulat. Prin urmare, nu se poate dispune reintegrarea pe un post inexistent.
In plus, Garda Financiara Teleorman, potrivit art.5 alin.(1) din Hotararea de Guvern nr.1324/2009, astfel cum a fost modificat prin Hotararea de Guvern nr.566/2011, nu are personalitate juridica, astfel ca este imposibila de a pune in aplicare hotararea instantei.
In concluzie, in temeiul art.3041 Cod procedura civila recurenta - parata a solicitat admiterea recursului, modificarea sentintei recurate si respingerea cererii de chemare in judecata ca nefondata.
Recurenta - parata Garda Financiara - Comisariatul General a criticat hotararea instantei de fond, pentru urmatoarele motive de nelegalitate si netemeinicie :
I. Ca o chestiune prealabila, in raport de prevederile art.1 din Hotararea de Guvern nr.1324/2009 si art. III alin.(3) din Hotararea de Guvern nr.566/2011 pentru modificarea si completarea Hotararea de Guvern nr.1324/2009, se impune a se observa ca, in prezenta cauza, are calitate procesuala pasiva numai Garda Financiara - Comisariatul General;
II. Hotararea instantei de fond este nelegala si netemeinica, fiind data cu incalcarea si aplicarea gresita a legii (art.304 pct.9 Cod procedura civila).
II.1. Este vadit nelegala motivarea instantei de fond potrivit careia, in esenta Decizia nr. 802342/22.07.2011 nu cuprinde niciun fel de mentiune din care sa rezulte pentru care dintre motivele prevazute de art. 99 alin. 81) lit. b) din Legea nr. 188/1999 s-a dispus eliberarea reclamantei din functie.
In decizia de eliberare din functia publica s-a retinut ca motiv al acestei masuri, inexistenta unei functii de expert, clasa I, grad profesional superior la Garda Financiara - Sectia Teleorman si s-a indicat, in mod corect, ca temei legal, art.99 alin.(1) lit.b) din Legea nr.188/1999, republicata, (r2), cu modificarile si completarile ulterioare, in conditiile in care postul ocupat de catre intimata - reclamanta a fost unul dintre posturile reduse ca urmare a procesului de reorganizare.
Asadar, in cuprinsul deciziei contestate s-au aratat, in esenta, situatia de fapt si temeiurile legale in considerarea carora intimata - reclamanta a fost eliberata din functie.
II.2. In mod vadit neintemeiat, tribunalul a retinut ca, in absenta motivarii deciziei de eliberare din functie, instanta a fost in imposibilitate sa aprecieze asupra legalitatii si temeiniciei masurii dispuse in sensul de a verifica daca reducerea postului ocupat de reclamanta a fost reala si efectiva.
Astfel, imprejurarea ca reducerea postului ocupat de reclamanta a fost reala si efectiva reiese, in primul rand, din noua structura organizatorica a Garzii Financiare prevazuta in Anexa 1 a Ordinului nr.2253/2011 emis de Presedintele ANAF. Din statul de functii rezultat ca urmare a reorganizarii reiese ca functia publica pe care a ocupat-o intimata - reclamanta, respectiv aceea de expert clasa I, grad profesional superior, nu se mai regaseste in noua structura organizatorica.
Mai mult decat atat, in decizia de eliberare din functie s-a retinut ``inexistenta functiei de expert, clasa I, grad profesional superior la Garda Financiara - Sectia Teleorman``. De asemenea, verificarea ``daca reducerea postului ocupat de reclamanta a fost reala si efectiva``, tine de administrarea probatoriului in cauza si nu de motivarea deciziei de eliberare din functie.
II.3. Nu poate fi retinuta motivarea instantei de fond, in sensul anularii deciziei de eliberare din functie ca sanctiune pentru nemotivarea acesteia.
Legea nr.188/1999 nu cuprinde dispozitii referitoare la continutul actului administrativ prin care se dispune eliberarea din functie si, prin urmare, nu are cum sa prevada o sanctiune pentru o eventuala nemotivare.
In ipoteza in care s-ar aprecia ca sunt incidente prevederile Codului muncii, nici acesta nu cuprinde dispozitii referitoare la continutul actului prin care se dispune incetarea raportului de munca din motive neimputabile salariatului si, prin urmare, nu cuprinde nici dispozitii care sa stabileasca vreo sanctiune pentru nemotivarea unui astfel de act.
Mai mult, art.295 alin.(2) din Codul muncii, retinuta de instanta de fond, nu exista.
II.4 Este vadit nelegala motivarea instantei de fond potrivit careia decizia contestata este nelegala, intrucat nu cuprinde nicio mentiune care ar sustine concluzia ca parata si-a indeplinit obligatia de a solicita Agentiei Nationale a Functionarilor Publici lista functiilor publice vacante si de a pune la dispozitia reclamantei aceasta lista in vederea optarii pentru vreo functie publica vacanta .
Astfel cum s-a indicat in Decizia nr.802342/22.07.2011, eliberarea intimatei - reclamante din functia publica pe care o detinea s-a dispus in temeiul art.99 alin.(1) lit.b) din Legea nr.188/1999, iar comunicarea listei functiilor publice vacante s-a facut in conformitate cu dispozitiile art.99 alin.(3) si (5).
In acest sens, in cuprinsul preavizului nr.802036/23.06.2011, lista functiilor publice de executie vacante pentru care putea opta intimata - reclamanta, potrivit noii structuri organizatorice aprobate, a fost publicata pe site-ul Garzii Financiare si ANAF si afisata la avizierul Comisariatului General si al sectiilor teritoriale ale Garzii Financiare.
Prin urmare, nu se poate retine ca intimata - reclamanta nu ar fi avut cunostinta de lista mentionata.
In plus, nu exista nicio dispozitie din Legea nr.188/1999 care sa prevada vreo sanctiune pentru nerespectarea art.99 alin.(5) si (6) din actul normativ mentionat, instanta de fond adaugand, practic, la lege.
III. Hotararea instantei de fond este nelegala si in privinta masurii de reintegrare a reclamantei in functia publica detinuta anterior si de plata a unei despagubiri egale cu salariile indexate, majorate si reactualizate, intrucat postul ocupat de reclamanta a fost supus reorganizarii, fiind redus, astfel ca nu se poate proceda la reintegrarea in functie, iar de la data eliberarii din functie salariile functionarilor publici nu au fost nici indexate si nici majorate, neexistand temei de fapt si de drept pentru a se dispune plata unor drepturi de care intimata - reclamanta oricum nu ar fi beneficiat daca nu ar fi fost eliberata din functie.
IV. Referitor la obligarea la plata cheltuielilor de judecata, hotararea este, de asemenea, nelegala si netemeinica, avand in vedere ca nu sunt intrunite conditiile prevazute de art.274 alin.(1) Cod procedura civila.
Astfel, pentru ca partea care a pierdut procesul sa fie obligata la plata cheltuielilor de judecata, trebuie sa se retina culpa procesuala sau faptul ca, prin atitudinea sa in cursul procesului, sa fi determinat aceste cheltuieli .
O alta conditie care trebui indeplinita este ca partea care solicita cheltuieli de judecata sa fi castigat irevocabil procesul . Or, in cauza de fata nu ne aflam i aceasta situatie.
De asemenea, nici aspecte privind reaua - credinta, comportarea neglijenta sau exercitarea abuziva a drepturilor procesuale nu pot fi retinute in sarcina autoritatilor parate pentru a fi obligate la plata cheltuielilor de judecata .
Fata de motivele aratate, recurenta - parata Garda Financiara - Comisariatul General a solicitat admiterea recursului, modificarea sentintei recurate, in sensul respingerii actiunii ca neintemeiata si mentinerii deciziei atacate ca fiind legala si temeinica.
Intimata - reclamanta O. C. a formulat note scrise in cauza, prin care a solicitat respingerea recursurilor ca nefondat, mentinerea hotarari instantei de fond, ca fiind legala si temeinica, si obligarea recurentelor la plata cheltuielilor de judecata .
In recurs s-a administrat proba cu inscrisuri noi, potrivit art.305 Cod procedura civila.
Curtea, examinand sentinta recurata, prin prisma criticilor formulate, in raport de actele si lucrarile dosarului si de dispozitiile legale aplicabile, constata ca recursurile sunt nefondate, in considerarea urmatoarelor argumente :
1. Legitimarea procesuala pasiva a paratei Garda Financiara - Sectia Teleorman este justificata de calitatea acesteia de emitent al deciziei de eliberare din functia publica a reclamantei. Capacitatea de drept administrativ a acestei autoritati este suficienta pentru a figura ca parte in litigiul dedus judecatii, neavand relevanta lipsa personalitatii sale juridice.
Prin incheierea de sedinta din data de 28 octombrie 2011, instanta de fond a pus in discutia partilor si a solutionat exceptia lipsei calitatii procesuale pasive a paratei Garda Financiara - Sectia Teleorman, neexistand o omisiune de a se pronunta cu privire la apararea paratei in acest sens. In plus, o eventuala omisiune a instantei de a se pronunta asupra unei exceptii de fond sau de procedura nu se incadreaza in motivul de nelegalitate prevazut de art. 304 pct. 6 Cod procedura civila.
Prevederile Hotararea de Guvern nr.1324/2009, astfel cum au fost modificate prin Hotararea de Guvern nr.566/2011, confera calitate procesuala pasiva paratei Garda Financiara - Comisariatul General si nu afecteaza legalitatea sentintei instantei de fond, atat timp cat litigiul s-a solutionat in contradictoriu cu ambele autoritati publice.
2. In mod corect instanta de fond a retinut nelegalitatea deciziei contestate pentru nerespectarea cerintei motivarii acesteia, obligatia motivarii actului administrativ reprezentand o cerinta de legalitate a acestuia unanim acceptata atat pe plan intern, cat si la nivel comunitar.
Motivarea actului administrativ constituie o garantie impotriva arbitrariului si se impune cu deosebire in cazul actelor prin care se modifica ori se suprima drepturi sau situatii juridice individuale si subiective.
Motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitata la considerente legate de competenta emitentului ori la temeiul de drept al acesteia, ci trebuie sa contina si elementele de fapt care sa permita, pe de o parte, destinatarilor sa cunoasca si sa evalueze temeiurile deciziei, iar pe de alta parte, sa faca posibila exercitarea controlului de legalitate.
In cauza dedusa judecatii, decizia de eliberare din functia publica nu cuprinde niciun fel de referiri la ipotezele prevazute de art.100 alin.(4) din Legea nr.188/1999, republicata, care ar fi justificat reducerea postului detinut de reclamanta ca urmare a reorganizarii. O motivare a deciziei in privinta acestui aspect era esentiala, intrucat temeiul de drept invocat - art.99 alin.(1) lit.b) - se impune a fi interpretat corelativ cu art.104 alin.(4) din actul normativ mentionat.
3. Dispozitiile art.99 alin.(5) si alin.(6) din Legea nr.188/1999, care instituie in sarcina autoritatii publice obligatia de a oferi functionarului public ce urmeaza a fi eliberat din functie, in perioada de preaviz, ``o functie publica vacanta corespunzatoare``, in cadrul institutiei publice sau, daca nu exista o asemenea functie, obligatia de a se solicita Agentiei Nationale a Functionarilor Publici lista functiilor vacante, sunt imperative, iar nerespectarea acestora este sanctionata cu nulitatea actului .
Mentiunile existente in decizia de eliberare din functie si in adresa de acordare a preavizului nu sunt suficiente in a dovedi indeplinirea obligatiei prevazute de acest text de lege, nelegalitatea deciziei si sub acest aspect fiind retinuta corect de instanta de fond .
4. In ceea ce priveste reintegrarea reclamantei in functia publica detinuta anterior si obligarea paratelor la plata unei despagubiri egale cu salariile indexate, majorate si reactualizata, aceasta masura constituie modalitatea de restabilire a dreptului vatamat si de reparare a pagubei cauzate reclamantei prin emiterea nelegala a deciziei de eliberare din functia publica, temeiul de drept fiind reprezentat de art.106 din Legea nr.188/1999, republicata.
Autoritatilor parate le revine obligatia restabilirii situatiei anterioare emiterii actului administrativ nelegal, fiind evident ca reclamanta trebuie sa beneficieze inclusiv de drepturile banesti de care a fost lipsita pana la efectiva reincadrare in functie.
5. Dispunand admiterea actiunii, in mod corect instanta de fond a interpretat si aplicat prevederile art.274 Cod procedura civila, paratele fiind in culpa procesuala, imprejurare ce determina obligarea acestora la plata cheltuielilor de judecata . Ramanerea irevocabila a solutiei instantei de fond nu poate constitui o conditie de acordare a cheltuielilor de judecata, ci de executare a acestei obligatii .
In concluzie, pentru considerentele aratate, Curtea constata ca sunt neintemeiate criticile formulate de recurente si urmeaza sa dispuna, in temeiul art.312 alin.(1) Cod procedura civila, respingerea recursurilor ca nefondate.
Retinand culpa procesuala a recurentelor, in temeiul art.274 Cod procedura civila, se va dispune obligarea acestora la plata sumei de 1.000 lei cheltuieli de judecata catre intimata, constand in onorariu de avocat, micsorat in raport de criteriile prevazute la alineatul 3 al acestui text de lege.