Obligarea autoritatii publice la emiterea unui act administrativ

Conform art.2(1) lit.a��ia�� din lege:a�� refuz nejustificat de a solutiona o cerere - exprimarea explicita, cu exces de putere, a vointei de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilata refuzului nejustificat si nepunerea in executare a actului administrativ emis ca urmare a solutionarii favorabile a cererii sau, dupa caz, a plangerii prealabilea��.
In literatura noastra juridica s-a folosit frecvent notiunea de a��refuz nejustificata�� , notiune ce a fost legata de notiunea de a��exces de puterea��, odata cu modificarile aduse Legii nr.554/2004 prin Legea nr.262/2007.
Excesul de putere apare atunci cand administratia are dreptul de apreciere, cand legea ii ingaduie sa adopte o solutie din mai multe posibile, fara insa ca exercitarea dreptului de apreciere sa fie abuziv, in afara legii.
Cum administratia publica urmareste sa presteze servicii publice cat mai eficiente pentru a��cei administratia��, este de la sine inteles ca limitele dreptului ei de apreciere sunt date tocmai de limitele drepturilor cetatenilor, prevazute de Constitutie si de lege.
Se poate concluziona, sub aspectul celor sus-expuse, ca unde incepe dreptul cetateanului, se incheie dreptul de apreciere al administratiei si, astfel, emiterea unui act administrativ pe ideea dreptului de apreciere, dar cu incalcarea unui drept, reprezinta desigur, un abuz de drept, adica un exces de putere .
Retinem insa ca, pentru a fi vorba de un refuz nejustificat, trebuie sa fim in prezenta unei comunicari exprese a pozitiei autoritatii publice careia i s-a adresat cererea, iar pe de alta parte, refuzul de a solutiona favorabil cererea sa se bazeze pe depasirea limitelor dreptului de apreciere, adica pe exces de putere, deoarece nu orice refuz de a rezolva favorabil o cerere este un refuz nejustificat, acesta are caracter nejustificat numai cand se intemeiaza pe excesul de putere .
Asadar, trebuie sa subliniem ideea ca orice drept al cetateanului sau libertate a acestuia, prevazuta de lege, trebuie avuta in vedere cu ocazia analizarii excesului de putere si nu doar un drept sau o libertate fundamentala, dupa cum era precizat in reglementarea anterioara.

Reclamanta SC E.C. SA a chemat in judecata la data de 10.04.2009 pe paratul Primarul Orasului Navodari, solicitand ca prin hotararea ce se va pronunta sa se dispuna obligarea acestuia la eliberarea autorizatiei de construire pentru obiectivul de investitii a��C.G.D.I a��, conform cererii si documentatiei inregistrate la Primaria Orasului Navodari sub nr.26410 din 09.12.2008, cu cheltuieli de judecata .
In motivarea actiunii, reclamanta a aratat ca, luand fiinta din M.F. (cumparator al activelor fostului USAS Navodari) in anul 2004, a inceput sa lucreze la proiectul C.G.D.I., printre activele sale figurand si un depozit de deseuri industriale a�� constructie noua, cu probe tehnologice efectuate, dar nefolosit.
In data de 10.08.2004 Primaria Navodari a eliberat Certificatul de urbanism nr.715, pentru intocmirea documentatiei privind obtinerea autorizatiei de construire pentru realizarea obiectivului a��G.D.I a��.
Desi a obtinut toate avizele cuprinse in certificatul de urbanism din 20.12.2007, reclamantul solicitand in data de 09.12.2008 Primarului Orasului Navodari eliberarea autorizatiei de construire pentru obiectivul de investitii, in luna ianuarie 2009 paratul i-a comunicat inscrisul 26410/15.01.2009, prin care il instiinteaza ca respinge cererea privind eliberarea autorizatiei de construire, cu motivatia existentei Hotararii C.L Navodari nr.37/24.02.2005 prin care se interzice amplasarea pe teritoriul orasului Navodari a unui depozit pentru depunerea deseurilor industriale de orice fel.
Ori, din lecturarea HCL Navodari nr.37/24.02.2005 rezulta ca a��se interzice amplasarea pe teritoriul orasului Navodari a unui depozit pentru depunerea deseurilor industriale toxicea��, deci fara nici un dubiu paratul incalca flagrant HCL 37/2005, reclamanta solicitand autorizatia de constructie pentru a��centru de gospodarire deseuri industrialea��.
Cum autorizatia de construire se emite potrivit art.7 alin.1 din L.50/1991 R., pe baza documentatiei depusa la autoritatile prevazute la art.4 a�� Primarul Orasului Navodari si cum reclamantul a depus odata cu cererea pentru eliberarea autorizatiei de construire intreaga documentatie ceruta de lege, conform art.7 alin.9 din L.50/1991 se impunea a fi emisa, autorizatia fiind impusa de lege in sensul ca, daca sunt indeplinite conditiile prevazute in lege, autoritatea administratiei publice locale are obligatia sa o elibereze, neputand aprecia asupra oportunitatii acesteia.
Astfel, reclamantul facand dovada indeplinirii conditiilor prevazute de L. 50/1991 privind emiterea autorizatiei de construire, refuzul Primarului Orasului Navodari de a emite acest act administrativ reprezinta o exercitare asupra unui drept de apreciere pe care legea nu il recunoaste si procedand in acest fel, paratul a actionat cu exces de putere, in sensul dispozitiilor art.2 alin.1 lit.a��ma�� din L.554/2004.
Prin Sentinta civila nr.759/12.08.2009, Tribunalul Constanta a admis cererea reclamantei si a obligat paratul Primarul orasului Navodari la emiterea autorizatiei de construire solicitate prin cererea nr.26410/09.12.2008 pentru obiectivul de investitii C.G.D.I , beneficiar SC E.C SA, obligandu-l si la plata sumei de 5.954,30 lei reprezentand cheltuieli de judecata .
Pentru a pronunta aceasta sentinta, prima instanta a retinut in esenta ca, la data de 09.12.2008, s-a solicitat de catre SC E.C. SA eliberarea autorizatiei de construire pentru obiectivul de investitii a��C.G.D.I.a��, fiind depusa in acest sens intreaga documentatie impusa prin certificatul de urbanism nr. 718 din 20.12.2007.
Potrivit art.7 alin. 1 si 9 din Legea nr.50/1991, autorizatia de construire se emite pentru executarea lucrarilor de baza si a celor aferente organizarii executarii lucrarilor, in cel mult 30 de zile de la data depunerii documentatiei pentru autorizarea executarii lucrarilor de constructii cu conditia indeplinirii cumulative a conditiilor cerute prin legea cadru .
Prin adresa nr.26410/15.01.2009 se comunica de catre Primarul Orasului Navodari respingerea cererii de eliberare a autorizatiei de construire, motivat de faptul ca prin Hotararea C.L Navodari nr.37/24.02.2005 se interzice amplasarea pe teritoriul orasului Navodari a unui depozit pentru depunerea deseurilor industriale de orice fel.
Potrivit art. 432 din Legea nr. 50/1991 :
(1) Orice persoana interesata, care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, se poate adresa instantei de contencios administrativ competente, potrivit legii, pentru a ataca autorizatia de construire sau actul de respingere a cererii pentru autorizarea executarii lucrarilor de constructii, dupa caz, emise de autoritatea administratiei publice locale competenta pentru investitiile prevazute la art. 431 alin. (1).
(2) Inainte de a se adresa instantei de contencios administrativ competente, in termen de 30 de zile de la data aducerii la cunostinta publicului a autorizatiei de construire sau a actului de respingere a cererii pentru autorizarea executarii lucrarilor de constructii, dupa caz, persoanele prevazute la alin. (1) vor solicita autoritatii administratiei publice locale emitente revocarea actului, in tot sau in parte, daca acesta nu a produs efecte juridice.
Din Hotararea C.L Navodari nr.37/24.02.2005, invocata drept temei al respingerii cererii de eliberarea a autorizatie de construire, rezulta insa ca se interzice amplasarea pe teritoriul orasului Navodari a unui depozit pentru depunerea deseurilor industriale nu de orice fel ci, a deseurilor industriale toxice.
Hotararea C.L Navodari nr.37/24.02.2005 nu defineste insa deseul industrial toxic, iar potrivit art.4 din H.G. nr.349/2005 privind depozitarea deseurilor depozitele se clasifica in functie de natura deseurilor depozitate, astfel: a) depozite pentru deseuri periculoase; b) depozite pentru deseuri nepericuloase; c) depozite pentru deseuri inerte.
De asemenea, potrivit art. 2 pct. 21 din O.U.G. nr. 195/2005 privind protectia mediului sunt definite deseurile periculoase, si nu toxice, ca fiind acele deseuri incadrate generic, conform legislatiei specifice privind regimul deseurilor, in aceste tipuri sau categorii de deseuri si care au cel putin un constituent sau o proprietate care face ca acestea sa fie periculoase, iar potrivit art.2 pct. 69 sunt substante prioritar periculoase substantele sau grupurile de substante care sunt toxice, persistente si care tind sa bio - acumuleze si alte substante sau grupe de substante care creeaza un nivel similar de risc, conform legislatiei specifice din domeniul apelor;
O.U.G. nr.78/2000 privind regimul deseurilor defineste de asemenea in Anexa 2 lit. e deseurile industriale ca fiind - deseurile de productie ce fac parte din categoriile 03-14 din anexa nr.2 la H.G nr. 856/2002, iar la lit.f deseurile periculoase ca fiind deseurile mentionate la art.181 alin.(1), care se incadreaza la categoriile sau tipurile generice de deseuri periculoase, prezentate in anexa nr. I C, si constituentii acestor deseuri, prezentati in anexa nr. I D, constituenti care fac ca aceste deseuri sa fie periculoase atunci cand au una sau mai multe dintre proprietatile descrise in anexa nr. I E.
Potrivit Anexei nr.1 E, sunt toxice, deci periculoase, acele deseuri care contin substante si preparate care, daca sunt inhalate sau daca penetreaza pielea, pot provoca vatamari serioase, acute sau cronice ale sanatatii si chiar moartea .
Din Acordul de mediu nr.3 din 15.08.2008, emis de A.N.P.M, nu rezulta ca in viitorul C.G.D.I se vor depozita deseuri industriale periculoase toxice, deseurile enumerate in avizul de mediu nefiind nici macar periculoase, conform H.G. nr.856/2002 privind evidenta gestiunii deseurilor si pentru aprobarea listei cuprinzand deseurile, inclusiv deseurile periculoase.
Astfel, respingerea cererii de eliberare a autorizatiei de construire pe considerentul ca, prin Hotararea C.L. Navodari nr.37/24.02.2005, se interzice amplasarea pe teritoriul orasului Navodari a unui depozit pentru depunerea deseurilor industriale de orice fel este nelegala, pentru ca H.C.L. nr.37/2005 nu prevede o astfel de interdictie, iar obiectivul a carei autorizare se cere nu este unul de depozitare a deseurilor periculoase toxice, interzis prin H.C.L.37/2005, instanta admitand cererea de chemare in judecata si obligand paratul la emiterea autorizatiei de construire.
S-a mai retinut de instanta de judecata ca nu va lua in considerare H.C.L. Navodari nr.36/27.02.2009, prin care se modifica H.C.L. Navodari nr. 37 din 24.02.2005, prin interzicerea de plano a amplasarii deseurilor de orice natura, intrucat acest act este ulterior respingerii cererii de eliberare a autorizatiei de construire, legalitatea respingerii cererii fiind analizata in raport de actele normative si actele administratiei publice in vigoare la data respingerii cererii, indiferent de imprejurarea emiterii ulterioare si din dispozitia primarului, dupa cum rezulta din mentiunea aplicata pe imputernicirea avocatiala nr.35774, a unei noi hotarari de consiliu local, in scopul de a conferi o aparenta de legalitate solutiei de respingere a cererii de eliberare a autorizatiei de construire.
In temeiul art.274 Cod civil, instanta de judecata a obligat paratul la plata cheltuielilor de judecata a�� onorariu avocat, taxa judiciara de timbru si timbru judiciar, efectuate de catre reclamant.
Impotriva acestei sentinte a declarat recurs paratul Primarul Orasului Navodari, solicitand casarea hotararii si trimiterea cauzei spre rejudecare in vederea solutionarii fondului, intemeindu-l pe dispozitiile art.304` Cod pr.civila, fara a indica motivele de casare sau modificare ale acesteia, exprimandu-se comentarii asupra continutului avizului de mediu nr.3/15.08.2008, emis de A.N.P.M.
In recurs se arata ca, in raport de actiunea reclamantei, prin care se solicita obligarea Primarului Orasului Navodari a emite autorizatia de constructie pentru obiectivul de investitii a��C.G.D.I.a��, in acest sens, exista o HCL Navodari nr.37/24.02.2005 care interzice amplasarea pe raza orasului Navodari a depozitelor de deseuri toxice.
Instanta de fond a retinut ca a��potrivit acestei hotarari, pe raza orasului Navodari nu se pot depozita deseuri industriale periculoase, iar obiectivul pentru a carui autorizare se cere nu este unul de depozitare a deseurilor periculoase toxice, toate acestea conform Acordului de Mediu nr.3 din 18.05.2008, emis de Agentia Nationala pentru protectia Mediului si ca in viitorul C.G.D.I nu se vor depozita deseuri industriale periculoase toxice, deseurile enumerate in avizul de mediu nefiind nici macar periculoasea��.
Conform Acordului de Mediu nr.3/15.08.2008 emis de A.N.P.M., realizarea investitiei in cauza prevede printre altele montarea instalatiei de inertizare, montarea instalatiei tratare-fizico-chimica, scopul instalatiei de inertizare fiind conform avizului de mediu: inertizarea deseurilor solide si semisolide periculoase, utilizand reactivi si aditivi corespunzator in vederea transformarii in deseuri nepericuloase.
Procesul de inertizare presupune transformarea deseurilor periculoase in deseuri nepericuloase (o parte) si deseuri periculoase inertizate (pe de alta parte), acest proces de transformare cuprinzand atat transportul deseurilor periculoase la C.G.D., precum si depozitarea acestora in vederea inertizarii, fapt ce contravine prevederilor HCL Navodari nr.37/24.02.2005, care la art.1 prevede interzicerea amplasarii pe teritoriul Orasului Navodari a unui depozit pentru depunerea deseurilor industriale toxice, iar Avizul de Mediu arata clar ca, la C.G.D se vor depune deseuri industriale periculoase in scopul inertizarii lor.
Mai mult, Avizul de Mediu pune si conditii pentru realizarea acestui obiectiv, iar una din acestea este: a��compartimentarea depozitului de deseuri periculoase in 10 celule se va executa etapizata��a��, fapt ce dovedeste clar ca, pe raza orasului Navodari vor stationa deseuri periculoase, ceea ce instanta de fond a concluzionat ca, a��nu se vor depozita deseuri industriale periculoase toxice, deseurile enumerate in avizul de mediu nefiind nici macar periculoasea��.
Se mai arata si ca, tot in Avizul de Mediu nr.3 din 15.08.2008 emis de A.N.P.M., un alt scop al investitiei este cel al a��tratarii in instalatia de tratare fizico-chimica a levigatului, apelor de spalare rezultate in cadrul centrului si deseurile lichide periculoase, pentru a le face compatibile utilizarii lor in amestec cu deseurile solide in procesul de inertizarea��, ceea ce dovedeste iar, fara tagada, ca pe raza orasului Navodari vor exista cantitati uriase de deseuri industriale periculoase, care vor pune in pericol calitatea aerului expirat si sanatatea locuitorilor acestuia.
Ori, HCL nr.34/2005, venita in sprijinul cetatenilor, a avut ca si considerent faptul ca, de-a lungul timpului, orasul Navodari a fost unul din cele mai poluate orase ale Romaniei.
Se mai exprima aprecieri privind efectele asupra locuitorilor orasului atat in trecut, odata ce infiintarea USAS Navodari, cat si in prezent si pentru viitor, a dramelor cauzate de aceste a��centre de imbolnavirea�� asupra sanatatii oamenilor si calitatii vietii, dramelor din trecut, care cu siguranta se vor perpetua datorita acestui a��centru de imbolnavirea��.
Procedand la examinarea sustinerilor recurentei, Curtea a apreciat ca recursul este nefondat, dispunand respingerea acestuia, pentru urmatoarele considerente, in esenta:
Potrivit art.1 (1) din L.554/2004 a��Orice persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de catre o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, se poate adresa instantei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim si repararea pagubei ce i-a fost cauzata. Interesul legitim poate fi atat privat, cat si publica��, iar art.2(1) lit.a��ia�� din lege prevede ca: refuz nejustificat de a solutiona o cerere - exprimarea explicita, cu exces de putere, a vointei de a nu rezolva cerereaa��.
In considerarea acestor dispozitii legale, Curtea a constatat ca, legal, prima instanta, procedand la analizarea judicioasa si aplicand si alte dispozitii legale conexe (respectiv ale L.50/1991, HG 349/2005, OUG 195/2005, OUG 78/2000, HG 856/2002), a admis actiunea reclamantei intimate prin care solicita obligarea paratului la emiterea autorizatiei de construire solicitate prin cererea nr.26410/ 09.12.1998 pentru obiectivul de investitii C.G.F.I, deoarece:
Atata timp cat persoana interesata a depus intreaga documentatie, impusa de lege pentru obtinerea autorizatiei, parcurgand in timp toti pasii necesari, este inadmisibil a sustine ca, aceasta nu se poate elibera, deoarece HCL nr.37/ 24.02.2005 interzice amplasarea pe raza orasului Navodari a depozitelor de deseuri toxice (de fapt industriale toxice), pornind de la comentariul asupra Acordului de Mediu nr.3 din 15.08.2008 emis de A.N.P.M., sustinerile asupra acestuia necorespunzand realitatii, in referire la activitatile din Centru.
Mai mult decat atat, recurentul, desi avea posibilitatea legala de a ataca toate actele premergatoare, cat si Acordul de Mediu nr.3/15.08.2008 emis de singurul organ de specialitate stabilit de lege in acest sens, Agentia Nationala pentru Protectia Mediului, nu a procedat astfel, trimiterile la fraze din acesta, cu o interpretare proprie, chiar in referire la viitoare procese tehnologice, in recurs sunt lipsite de orice relevanta.
Resine Curtea ca, atat timp cat in cauza intimata a dovedit ca obiectivul a carei realizare o solicita nu este unul de depozitare a deseurilor periculoase toxice (aceasta rezultand si din avizul de mediu), invocarea HCL 37/2005, cu motivarea ca prin aceasta se interzice amplasarea unui depozit de a��deseuri industriale de orice fela�� este nelegala, pe langa faptul ca nu corespunde realitatii, deoarece prin HCL 37/2005 se interzice depunerea de deseuri industriale toxice.
In ce priveste sustinerea referitoare la impactul dramatic asupra mediului si starii de sanatate a locuitorilor orasului Navodari, nimic nu-l impiedica pe recurent si nu numai, ca la cea mai mica incalcare a normelor de securitate a acestora sa sesizeze organele legale pentru incetarea actiunilor vatamatoare.
Pentru aceste considerente constatand ca toate criticile aduse hotararii recurate sunt nefondate, Curtea, in aplicarea art.312 al.1 Cod pr.civila, a dispus respingerea recursului, ca atare.