Raspunderea administrativa in Codul Administrativ (VII)

Intr-un stat de drept, este firesc ca atat statul, precum si autoritatile administratiei publice, demnitarii si functionarii publici care le corespund sa raspunda pentru actiunile lor^[1]. Formele specifice de raspundere si pedepsele aplicabile acestuia au constituit, in vechea reglementare, obiectul unor reglementari speciale, cum ar fi Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministeriala, Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici si alte asemenea acte normative.

Codul Administrativ a structurat si completat normele prevazute in multiplele acte normative ce reglementau raspunderea administrativa, dedicand acestei institutii Partea a VII-a.

Notiune si reglementare

Anterior intrarii in vigoare a Codului Administrativ, raspunderea administrativa nu beneficia de o definitie legala. Drept urmare, doctrina a fost cea insarcinata cu definirea acestei notiuni. Pentru a defini conceptul de ``raspundere administrativa``, doctrinarii au pornit de la notiunea de ``constrangere administrativa``. Astfel, acesta din urma a fost definita ca fiind ``ansamblul masurilor (acte juridice, operatiuni administrative, fapte materiale) luate de autoritatile administratiei publice, in baza legii, cu folosirea puterii de stat si, daca este cazul, impotriva unor subiecte de drept, pentru a sanctiona incalcarea normelor de drept administrativ, a preveni savarsirea unor fapte antisociale si a apara drepturile cetatenilor sau, dupa caz, pentru a asigura executarea actelor autoritatilor judecatoresti, respectiv ale Avocatului Poporului, Curtii Constitutionale si Curtii de Conturi``^[2].

In timp ce prin constrangere administrativa se urmareste autoreglarea sistemului social, raspunderea administrativa urmareste sa restabileasca ordinea normativa incalcata, precum si sa condamne fapta si autorul acesteia.

Pornind de la aceste constatari, in doctrina a fost elaborata urmatoarea definitie a raspunderii administrative: ``Raspunderea administrativa este o forma a raspunderii juridice care este antrenata ori de cate ori sunt incalcate normele dreptului administrativ, prin savarsirea unei fapte ilicite, denumita generic abatere administrativa``.^[3]

In prezent, definitia doctrinara a fost transpusa de Codul Administrativ intr-o definitie legala. Codul defineste raspunderea administrativa in articolul 5, lit. ii), ca fiind ``acea forma a raspunderii juridice care consta in ansamblul de drepturi si obligatii de natura administrativa care, potrivit legii, se nasc ca urmare a savarsirii unei fapte ilicite prin care se incalca, de regula, norme ale dreptului administrativ``.

Articolul 564 din Codul Administrativ stabileste ca raspunderea administrativa este una dintre cele trei forme de raspundere juridica in administratia publica, acesteia alaturandu-i-se raspunderea civila si cea penala, care se angajeaza conform legislatiei specifice.

Definitia raspunderii administrative este reluata in articolul 565. Prin acelasi articol, Codul reglementeaza ca raspunderea se stabileste in functie de forma de vinovatie si de participarea efectiva la incalcarea legii. De asemenea, se arata in mod expres ca raspunderea administrativa nu exclude si se poate completa cu alte forme ale raspunderii juridice in conditiile legii.

Principiile raspunderii administrative

Codul reglementeaza si principiile care stau la baza raspunderii administrative, acestea fiind similare celor stabilite de legea penala: principiul legalitatii raspunderii, principiul justetei sau proportionalitatii raspunderii si principiul celeritatii.

Conform principiului legalitatii raspunderii, raspunderea administrativa nu poate opera decat in conditiile sau in cazurile prevazute de lege, in limitele stabilite de aceasta, conform unei anumite proceduri desfasurate de autoritatile investite in acest scop.

Principiul justetei sau proportionalitatii raspunderii presupune corelarea sanctiunii aplicate cu gradul de pericol social al faptei ilicite savarsite si cu intinderea pagubei, in cazul producerii unei pagube, cu forma de vinovatie constatata, printr-o corecta individualizare.

Principiul celeritatii stabileste ca momentul aplicarii sanctiunii trebuie sa fie cat mai aproape de cel al manifestarii faptei ilicite, fara amanari sau tergiversari inutile, pentru ca rezonanta sociala a sanctiunii aplicate sa fie maxima sporind efectul preventiv al acesteia.

Formele raspunderii administrative

Pe baza legislatiei anterioare, literatura de specialitate a clasificat raspunderea administrativa in raspundere disciplinara (sau asa-numita ``raspundere administrativa propriu-zisa``), raspundere administrativa contraventionala si raspundere administrativa patrimoniala. Aceasta clasificare a fost preluata si ridicata la rang de lege de Codul Administrativ, fiind aratata expres in articolul 566, dedicand, ulterior, un titlu fiecareia dintre formele enumerate.

In legislatia anterioara, mai precis, in Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, cele trei forme de raspundere erau analizate laolalta, in cadrul Capitolului VIII, ce purta denumirea de ``Sanctiunile disciplinare si raspunderea functionarilor publici``, denumire criticata in literatura de specialitate^[4] tocmai pentru lipsa unei determinari clare a celor trei forme de raspundere administrativa reglementate.

Codul Administrativ, desi pastreaza si vechea reglementare in titlul dedicat statutului functionarilor publici, ofera si o delimitare clara celor trei forme de raspundere administrativa in Partea a VII-a.

Raspunderea administrativ-disciplinara

Titlul II al Partii a VII-a din Cod reglementeaza raspunderea administrativ-disciplinara. Aceasta este definita de Cod ca fiind ``o forma a raspunderii administrative care intervine in cazul savarsirii unei abateri disciplinare, in sensul incalcarii de catre demnitari, functionari publici si asimilatii acestora a indatoririlor de serviciu si a normelor de conduita obligatorie prevazute de lege``.

In ceea ce priveste raspunderea administrativ-disciplinara, Statutul functionarilor publici stabilea ca ``incalcarea cu vinovatie de catre functionarii publici a indatoririlor corespunzatoare functiei publice pe care o detin si a normelor de conduita profesionala si civica prevazute de lege constituie abatere disciplinara si atrage raspunderea disciplinara a acestora``.

Codul Administrativ ofera o abordare generala, definind, in articolul 569, notiunea de abatere disciplinara in dreptul administrativ: ``abaterea disciplinara reprezinta fapta savarsita cu vinovatie de catre functionarii publici, demnitari si asimilatii acestora care consta intr-o actiune sau inactiune prin care se incalca obligatiile ce le revin din raportul de serviciu, respectiv din exercitarea mandatului sau in legatura cu acesta si care le afecteaza statutul socioprofesional si moral``. Aceasta definitie reprezinta o aplicatie particulara, prin raportare la dreptul administrativ, a definitiei oferite de art. 247 din Codul Muncii (``fapta in legatura cu munca si care consta intr-o actiune sau inactiune savarsita cu vinovatie de catre salariat, prin care acesta a incalcat normele legale, regulamentul intern, contractul individual de munca sau contractul colectiv de munca aplicabil, ordinele si dispozitiile legale ale conducatorilor ierarhici``).

Subiectul activ al raspunderii administrativ-disciplinare este autoritatea administratiei publice sau orice entitate asimilata acesteia fata de care se rasfrang consecintele unei abateri disciplinare si in a carei competenta intra tragerea la raspundere a faptuitorului.

Subiectul pasiv al raspunderii administrativ-disciplinare este persoana care a savarsit o abatere disciplinara.

Cu toate ca a dedicat un intreg titlu raspunderii administrative, legiuitorul a ales sa reglementeze separat raspunderea diferitilor posibil subiecti pasivi ai acesteia.

Astfel, Codul mentine, in art. 492, in cadrul titlului dedicat statutului functionarilor publici dispozitiile actului normativ cu acelasi nume privitoare la raspunderea administrativa a functionarilor publici, pastrand inclusiv denumirea capitolului, criticata anterior, asa cum am aratat. Este de precizat faptul ca prin Codul Administrativ au fost, totusi, facute si o serie de clarificari si completari: a fost clarificata, in cadrul enumerarii faptelor ce ar putea constitui abateri disciplinare (administrative), fapta referitoare la ``incalcarea prevederilor legale referitoare la indatoriri, incompatibilitati, conflicte de interese si interdictii stabilite prin lege pentru functionarii publici`` prevazuta in art. 77, litera j) din Statutul functionarilor publici. In Codul Administrativ aceasta reglementare a fost impartita in trei litere distincte, dupa cum urmeaza: ``k) incalcarea prevederilor referitoare la indatoriri si interdictii stabilite prin lege pentru functionarii publici, altele decat cele referitoare la conflicte de interese si incompatibilitati; l) incalcarea prevederilor referitoare la incompatibilitati daca functionarul public nu actioneaza pentru incetarea acestora intr-un termen de 15 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de incompatibilitate; m) incalcarea prevederilor referitoare la conflicte de interese (aa��A�)``. Nu doar raspunderea disciplinara a functionarilor publici este reglementata separat, ci si raspunderea civila si contraventionala a acestora, in ciuda titlului capitolului ce le reglementeaza.

Raspunderea administrativa (sub toate formele ei) a altor subiecti pasivi potentiali este reglementata separat: Raspunderea Guvernului este reglementata in Capitolul V, Titlul I, Partea a II-a, raspunderea alesilor locali, in cadrul Capitolului V, Titlul VI, Partea a III-a, iar raspunderea Prefectului in Capitolul VI, Titlul I, Partea a IV-a.

In ceea ce priveste sanctiunile aplicabile in cadrul raspunderii disciplinare, in titlul dedicat acestei institutii Codul stabileste modul de individualizare a acestora, reglementand si de aceasta data, separat, care sunt sanctiunile aplicabile fiecarui subiect pasiv si mentinand din acest punct de vedere, in mare, dispozitiile vechilor reglementari si facand, pe alocuri, completari.

De exemplu, in ceea ce priveste sanctiunile disciplinare functionarilor publici, Codul Administrativ prevede ca acestea sunt: mustrarea scrisa; diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioada de pana la 3 luni; diminuarea drepturilor salariale cu 10-15% pe o perioada de pana la un an de zile; suspendarea dreptului de promovare pe o perioada de la unu la 3 ani; retrogradarea intr-o functie publica de nivel inferior, pe o perioada de pana la un an, cu diminuarea corespunzatoare a salariului; destituirea din functia publica. Astfel, enumerarii efectuate de Statutul functionarilor publici in art. 77 alin. (3), se adauga sanctiunea disciplinara a diminuarii drepturilor salariale cu 10-15% pe o perioada de un an de zile .

Din punct de vedere al individualizarii sanctiunii administrativ-disciplinare, Codul stabileste, in art. 571, pentru sanctiunile aplicabile tuturor abaterilor disciplinare, indiferent de subiectul acestora, ca la individualizarea sanctiunii disciplinare se va tine seama de cauzele si gravitatea abaterii disciplinare, de imprejurarile in care aceasta a fost savarsita, de forma de vinovatie a autorului si de consecintele abaterii, de comportarea generala in exercitarea atributiilor de serviciu si, dupa caz, de existenta in antecedentele acestuia a altor sanctiuni administrativ-disciplinare care nu au fost radiate in conditiile legii.

In cazul in care fapta a fost sesizata si ca abatere disciplinara, si ca infractiune, procedura angajarii raspunderii administrativ-disciplinare se suspenda pana la dispunerea clasarii dosarului ori renuntarii la urmarirea penala sau pana la data la care instanta judecatoreasca dispune achitarea, renuntarea la aplicarea pedepsei, amanarea aplicarii pedepsei sau incetarea procesului penal.

Astfel, dispozitiile sunt similare celor prevazute de Codul Muncii pentru raspunderea disciplinara in dreptul comun.

Raspunderea administrativ-contraventionala

Raspunderea administrativ-contraventionala reprezinta o forma a raspunderii administrative care intervine in cazul savarsirii unei contraventii identificate potrivit legislatiei specifice in domeniul contraventiilor.

Raspunderea administrativ-patrimoniala

Raspunderea administrativ-patrimoniala reprezinta o forma a raspunderii administrative care consta in obligarea statului sau, dupa caz, a unitatilor administrativ-teritoriale la repararea pagubelor cauzate unei persoane fizice sau juridice prin orice eroare judiciara, pentru limitele serviciului public, printr-un act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat al administratiei publice de a rezolva o cerere privitoare la un drept recunoscut de lege sau la un interes legitim .

Autoritatile si institutiile publice raspund patrimonial exclusiv pentru prejudiciile de natura materiala sau morala produse ca urmare a carentelor organizatorice sau functionale ale unor servicii publice cu indeplinirea urmatoarelor conditii:

a) existenta unui serviciu public care prin natura sa contine riscul producerii anumitor prejudicii pentru beneficiari;

b) existenta unui prejudiciu material sau moral, dupa caz, al unei persoane fizice sau juridice;

c) existenta unei legaturi de cauzalitate intre utilizarea unui serviciu public care prin natura sa contine riscul producerii anumitor prejudicii si paguba produsa persoanei fizice sau, dupa caz, a persoanei juridice.

De asemenea, autoritatile si institutiile publice raspund patrimonial, din bugetul propriu, pentru pagubele materiale sau morale cauzate prin acte administrative, prin refuzul nejustificat de a solutiona o cerere sau prin nesolutionarea in termen a acesteia.

Daca se solicita plata unor despagubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru intarziere, in situatiile in care este dovedita vinovatia cu intentie a demnitarului, a functionarului public sau a personalului contractual, acesta raspunde patrimonial solidar cu autoritatea sau institutia publica daca nu a respectat prevederile legale specifice atributiilor stabilite prin fisa postului sau prin lege.

Autoritatile si institutiile publice si personalul acestora, a carui culpa a fost dovedita, raspund patrimonial solidar pentru pagube produse domeniului public ori privat ca urmare a organizarii sau functionarii serviciului public cu nerespectarea prevederilor legale in vigoare.

Codul reglementeaza o serie de conditii si pentru angajarea raspunderii patrimoniale cu titlu general, fara conditia raspunderii exclusive a autoritatilor si institutiilor publice.

Astfel, raspunderea administrativ-patrimoniala este angajata daca sunt indeplinite cumulativ urmatoarele conditii:

a) actul administrativ contestat este ilegal;

b) actul administrativ ilegal este cauzator de prejudicii materiale sau morale;

c) existenta unui raport de cauzalitate intre actul ilegal si prejudiciu;

d) existenta culpei autoritatii publice si/sau a personalului acesteia.

Personalul autoritatilor sau institutiilor publice caruia i se deleaga in scris atributii raspunde pentru prejudiciile cauzate in legatura cu exercitarea atributiilor delegate. Actul de delegare trebuie sa prevada limitele acestuia.

In incheierea acestei succinte analize retinem urmatoarele: raspunderea administrativa este o institutie complexa ce inglobeaza mai multe tipuri de raspundere juridica. Concretizand afirmatia din primul articol, conform caruia raspunderea administrativa reprezinta unul dintre obiectele de reglementare ale Codului, acesta dedica intreaga Parte a VII-a institutiei, trasand o serie de linii diriguitoare pentru toate tipurile de raspundere administrativa.

Astfel, Codul reuseste sa ofere un cadru general reglementarilor particulare cu privire la fiecare subiect pasiv al raspunderii administrative, suplinind eventualele lipsuri sau omisiuni existente in reglementarea particulara.

Autor: Diculescu Irina-Maria, Intern MCP Cabinet avocati, specializati in relatii de munca, comerciale si protectia datelor cu caracter personal

Bibliografie

I. Tratate, cursuri, monografii

1. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Nemira, Bucuresti, 1996.

2. I. Nicola, Drept administrativ. Curs universitar, Sibiu, 2007.

3. V. Vedinas, Statutul functionarilor publici, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2009.

III. Legislatie

1. OUG nr. 57/2019 privind Codul Administrativ

2. Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici

[1] I. Nicola, Drept administrativ. Curs universitar, Sibiu, 2007 p. 41

[2] Antonie Iorgovan - Tratat de drept administrativ, vol.I, Editura Nemira, Bucuresti, 1996, p. 210.

[3] I. Nicola, op. cit. p. 528

[4] V. Vedinas, Statutul functionarilor publici, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2009.