Constitutionalitatea dispozitiilor privind salarizarea la acelasi nivel pentru activitate desfasurata in aceleasi conditii a personalului platit din fonduri publice

Codul Muncii, stabileste in art. 159 ca salariul reprezinta contraprestatia muncii depuse de salariat in baza contractului individual de munca . De asemenea, sunt puse si bazele principiului nediscriminarii, in alin. (3) al aceluiasi articol statuandu-se urmatoarele: ``La stabilirea si la acordarea salariului este interzisa orice discriminare pe criterii de sex, orientare sexuala, caracteristici genetice, varsta, apartenenta nationala, rasa, culoare, etnie, religie, optiune politica, origine sociala, handicap, situatie sau responsabilitate familiala, apartenenta ori activitate sindicala``.

``La stabilirea cuantumului salariului, precum si, eventual al indemnizatiilor, sporurilor sau altor adaosuri, este interzisa orice forma de discriminare, directa sau indirecta, care sa aiba la baza unul dintre criteriile enumerate de Codul muncii in cadrul principiului nediscriminarii ca principiu fundamental al dreptului muncii.``[1]

Principiul conform caruia pentru munca egala salariatii sunt indreptatiti la un salariu egal a devenit, astfe, unul dintre principiile-cheie ale dreptului muncii fiind reiterat in numeroase ocazii in legislatia speciala.

Un astfel de exemplu este legea nr. 71/2015 pentru aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului platit din fonduri publice in anul 2015, precum si alte masuri in domeniul cheltuielilor publice, care la art. I pct. 1 stabileste ca ``Prin exceptie de la prevederile alin. (1) si (2), personalul din aparatul de lucru al Parlamentului si din celelalte institutii si autoritati publice, salarizat la acelasi nivel, precum si personalul din cadrul Consiliului Concurentei si al Curtii de Conturi, inclusiv personalul prevazut la art. 5 din aceste institutii, care beneficiaza de un cuantum al salariilor de baza si al sporurilor mai mici decat cele stabilite la nivel maxim in cadrul aceleiasi institutii sau autoritati publice pentru fiecare functie/grad/treapta si gradatie, va fi salarizat la nivelul maxim daca isi desfasoara activitatea in aceleasi conditii .``

Desi nu face decat sa reitereze un principiu bine definit, dispozitia legala a creat confuzie prin prisma caracterului ei general, astfel incat a facut obiectul mai multor interpretari diferite, precum si al unor critici de constitutionalitate.

In ceea ce priveste diferentele de interpretare, Inalta Curte de Casatie si Justitie s-a pronuntat prin Decizia nr. 23 din 26 septembrie 2016, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 899 din 9 noiembrie 2016, Inalta Curte de Casatie si Justitie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept si a stabilit ca "In interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 1 alin. (51) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului platit din fonduri publice in anul 2015, precum si alte masuri in domeniul cheltuielilor publice, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 71/2015, cu modificarile si completarile ulterioare, sintagma AA�salarizat la acelasi nivelAA� are in vedere personalul din cadrul aparatului de lucru al Parlamentului, personalul din cadrul Consiliului Concurentei, al Curtii de Conturi, precum si din cadrul celorlalte autoritati si institutii publice enumerate de art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitara a personalului platit din fonduri publice, cu modificarile si completarile ulterioare; nivelul de salarizare ce va fi avut in vedere in interpretarea si aplicarea aceleiasi norme este cel determinat prin aplicarea prevederilor art. 1 alin. (1) si (2) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 83/2014, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 71/2015, cu modificarile si completarile ulterioare, in cadrul aceleiasi autoritati sau institutii publice."

Criticile de constitutionalitate aduse dispozitiilor legale citate au fost si ele solutionate, prin Decizia nr. 841/2018 a Curtii Constitutionale, publicata in Monitorul Oficial, Partea I nr. 256 din 03.04.2019.

2. Exceptia de neconstitutionalitate

2.1 Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate

Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie dispozitiile art. I pct. 1 din Legea nr. 71/2015 pentru aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului platit din fonduri publice in anul 2015, precum si alte masuri in domeniul cheltuielilor publice, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 233 din 6 aprilie 2015. Dispozitiile de lege criticate completeaza Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului platit din fonduri publice in anul 2015, precum si alte masuri in domeniul cheltuielilor publice, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 925 din 18 decembrie 2014.

Textul de lege criticat are urmatoarea redactare: "La articolul 1, dupa alineatul (5) se introduce un nou alineat, alineatul (51), cu urmatorul cuprins: AA� (51) Prin exceptie de la prevederile alin. (1) si (2), personalul din aparatul de lucru al Parlamentului si din celelalte institutii si autoritati publice, salarizat la acelasi nivel, precum si personalul din cadrul Consiliului Concurentei si al Curtii de Conturi, inclusiv personalul prevazut la art. 5 din aceste institutii, care beneficiaza de un cuantum al salariilor de baza si al sporurilor mai mici decat cele stabilite la nivel maxim in cadrul aceleiasi institutii sau autoritati publice pentru fiecare functie/grad/treapta si gradatie, va fi salarizat la nivelul maxim daca isi desfasoara activitatea in aceleasi conditii .AA�"

Dispozitiile de lege criticate au fost abrogate prin art. 44 alin. (1) pct. 11 din Legea- cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului platit din fonduri publice, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 492 din 28 iunie 2017, insa, avand in vedere cele retinute prin Decizia nr. 766 din 15 iunie 2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, potrivit carora "sunt supuse controlului de constitutionalitate si legile sau ordonantele ori dispozitiile din legi sau din ordonante ale caror efecte juridice continua sa se produca si dupa iesirea lor din vigoare", precum si faptul ca aceste dispozitii de lege constituie temeiul actiunilor in care s-a invocat exceptia de neconstitutionalitate, apreciaza ca dispozitiile art. I pct. 1 din Legea nr. 71/2015 pot constitui obiect al analizei de constitutionalitate.

2.2 Pozitia autorului exceptiei de neconstitutionalitate

Dispozitiile aratate au fost criticate in mai multe randuri, in fata mai multor instante. Autorul exceptiei, in toate aceste cauze, este Ministerul Dezvoltarii Regionale, Administratiei Publice si Fondurilor Europene.

In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate autorul acesteia sustine, in esenta, ca textul criticat nu indeplineste conditiile de calitate a redactarii legii impuse de art. 8 alin. (4) si art. 36 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, nefiind clar, precis si previzibil. In acest sens, arata ca Ministerul Muncii, Familiei, Protectiei Sociale si Persoanelor Varstnice, Comisia pentru munca si protectie sociala a Camerei Deputatilor, Ministerul Justitiei si Ministerul Finantelor Publice au dat interpretari diferite dispozitiilor art. I pct. 1 din Legea nr. 71/2015.

De asemenea, arata ca modalitatea de formulare a textului de lege criticat a condus la nerespectarea prevederilor art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, prin care se arata ca proiectul de act normativ trebuie sa instituie reguli necesare, suficiente si posibile care sa conduca la o cat mai mare stabilitate si eficienta legislativa.

Autorul exceptiei de neconstitutionalitate considera ca textul de lege criticat este contrar si prevederilor art. 138 alin. (5) din Constitutie, intrucat legiuitorul nu a calculat impactul bugetului de stat sau al bugetelor locale, nefiind specificate elementele referitoare la angajarea cheltuielilor din bugetele prevazute la art. 1 alin. (2) din Legea finantelor publice nr. 500/2002, care se face numai in limita creditelor bugetare aprobate.

In sprijinul acestor din urma sustineri, invoca deciziile Curtii Constitutionale nr. 1.358 din 21 octombrie 2010 si nr. 1.360 din 21 octombrie 2010, prin care s-a statuat ca initiativa legislativa trebuie sa contina informatii referitoare la efectele financiare asupra bugetului general consolidat, si anume la modificari ale cheltuielilor bugetare, precum si la calculele privind fundamentarea acestor modificari.

2.3 Pozitiile instantelor sesizate

Tribunalul Bucuresti - Sectia a II-a contencios administrativ si fiscal isi exprima punctul de vedere in sensul respingerii exceptiei de neconstitutionalitate, considerand ca problemele de interpretare diferita a legii pot fi solutionate de Inalta Curte de Casatie si Justitie, care a si procedat, de altfel, in acest sens prin Decizia nr. 23 din 26 septembrie 2016, pronuntata de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept .

Curtea de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal apreciaza, de asemenea, ca dispozitiile de lege criticate nu contravin prevederilor constitutionale invocate. Astfel, arata ca din contextul reglementarii reiese ca masura salarizarii la nivelul maxim vizeaza nu doar personalul din aparatul de lucru al Parlamentului, ci si personalul din celelalte institutii si autoritati publice. De asemenea, arata ca proiectul de lege a fost insotit de expunerea de motive care, la sectiunea 4, contine informatii referitoare la modificarile veniturilor si ale cheltuielilor bugetare si la impactul financiar, precum si calcule privind fundamentarea modificarilor veniturilor si/sau a cheltuielilor bugetare.

Tribunalul Arges - Sectia pentru conflicte de munca si asigurari sociale si Inalta Curte de Casatie si Justitie - Sectia de contencios administrativ si fiscal considera ca exceptia de neconstitutionalitate nu este intemeiata.

2.4 Pozitia autoritatilor publice sesizate conform legii

Guvernul apreciaza ca aspectele invocate de autorul exceptiei, referitoare la incalcarea prevederilor art. 1 alin. (5) din Constitutie, tin, in realitate, de modul de interpretare si aplicare a legii, care revin competentei instantei de judecata, iar nu competentei instantei de contencios constitutional. Cat priveste critica de neconstitutionalitate raportata la dispozitiile art. 138 alin. (5) din Constitutie, arata ca acest text constitutional vorbeste numai despre stabilirea sursei de finantare inainte de aprobarea cheltuielii, iar nu despre obligativitatea indicarii in lege a sursei respective, iar lipsa precizarii exprese a sursei de finantare nu presupune implicit inexistenta sursei de finantare . In acest sens, invoca si deciziile Curtii Constitutionale nr. 173 din 12 iunie 2002, nr. 320 din 19 iunie 2013, nr. 105 din 27 februarie 2014, nr. 1.056 din 14 noiembrie 2007, nr. 329 din 25 iunie 2013 sau nr. 1.092 din 15 octombrie 2008. De asemenea, precizeaza ca instanta de contencios constitutional nu are competenta de a aprecia asupra caracterului suficient al resurselor financiare, pentru ca o asemenea operatiune nu isi are temeiul in art. 138 alin. (5) din Constitutie, fiind o problema exclusiv de oportunitate politica, ce priveste, in esenta, relatiile dintre Parlament si Guvern.

Avocatul Poporului considera ca dispozitiile de lege criticate sunt constitutionale. In acest sens, arata ca, prin Decizia nr. 623 din 4 noiembrie 2014, Curtea Constitutionala a amintit jurisprudenta sa referitoare la dreptul autoritatii legiuitoare de a elabora masuri de politica legislative in domeniul salarizarii in concordanta cu conditiile economice si sociale existente la un moment dat. De asemenea, Curtea a facut referire la jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului, potrivit careia statele se bucura de o larga marja de apreciere pentru a determina oportunitatea si intensitatea politicilor lor in domeniul sumelor care urmeaza a fi platite angajatilor sai din bugetul de stat, si anume Hotararea din 8 noiembrie 2005, pronuntata in Cauza "Kechko impotriva Ucrainei", paragraful 23, Hotararea din 8 decembrie 2009, pronuntata in Cauza "Wieczorek impotriva Poloniei", paragraful 59, si Hotararea din 2 februarie 2010, pronuntata in Cauza "Aizpurua Ortiz impotriva Spaniei", paragraful 57. Cu privire la exigenta referitoare la previzibilitatea normelor juridice si protectia asteptarilor legitime ale cetatenilor, Curtea Constitutionala a constatat ca acestea nu sunt incalcate cata vreme masura a fost adoptata pentru a realiza unificarea salarizarii unei categorii profesionale, respectiv pentru reglementarea unitara a domeniului vizat.

In ceea ce priveste critica de neconstitutionalitate referitoare la incalcarea art. 138 alin. (5) din Legea fundamentala, Avocatul Poporului arata ca, potrivit jurisprudentei Curtii Constitutionale, stabilirea sursei de finantare si insuficienta resurselor financiare din sursa astfel stabilita sunt doua aspecte diferite: primul aspect este legat de imperativele art. 138 alin. (5) din Constitutie, iar al doilea nu are caracter constitutional, fiind o problema exclusiv de oportunitate politica, ce priveste, in esenta, relatiile dintre Parlament si Guvern (Decizia nr. 1.093 din 15 octombrie 2008).

2.5 Pozitia Curtii Constitutionale

Curtea a retinut ca autorul exceptiei de neconstitutionalitate considera ca aceste dispozitii de lege sunt contrare urmatoarelor prevederi din Constitutie: art. 1 alin. (5) referitor la obligativitatea respectarii Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor si art. 138 alin. (5) potrivit caruia "nicio cheltuiala bugetara nu poate fi aprobata fara stabilirea sursei de finantare ."

Examinand critica de neconstitutionalitate raportata la prevederile art. 1 alin. (5) din Constitutie, Curtea constata ca autorul exceptiei invoca lipsa de claritate si previzibilitate a dispozitiilor art. I pct. 1 din Legea nr. 71/2015, sustinere pe care o motiveaza prin existenta unor opinii diferite ale unor diverse autoritati referitoare la modul de aplicare si interpretare a legii. Or, Curtea constata ca, prin Decizia nr. 23 din 26 septembrie 2016, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 899 din 9 noiembrie 2016, Inalta Curte de Casatie si Justitie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept citata anterior a oferit o interpretare clara a acestor dispozitii legale. Actele de sesizare a Curtii Constitutionale cu prezenta exceptie de neconstitutionalitate sunt ulterioare pronuntarii si publicarii deciziei Inaltei Curti de Casatie si Justitie mai sus amintite, astfel ca sustinerile referitoare la lipsa de claritate si previzibilitate a dispozitiilor supuse analizei de constitutionalitate sunt, in mod evident, lipsite de sustinere.

In ceea ce priveste critica de neconstitutionalitate raportata la prevederile art. 138 alin. (5) din Constitutie, Curtea constata ca sectiunea a 4-a din expunerea de motive a Legii nr. 71/2015 contine date referitoare la "Impactul financiar asupra bugetului general consolidat, atat pe termen scurt, pentru anul curent, cat si pe termen lung (5 ani)," fiind precizate modificarile veniturilor si cheltuielilor bugetare, impactul financiar si redate calculele detaliate privind fundamentarea veniturilor si/sau cheltuielilor bugetare. Prin urmare, Curtea apreciaza ca exigentele textului constitutional invocat sunt indeplinite. Eventuala insuficienta a fondurilor alocate sau inexactitatea calculelor efectuate nu reprezinta un aspect ce poate fi supus analizei instantei de contencios constitutional. In acest sens, Curtea Constitutionala a retinut, in jurisprudenta sa, ca "stabilirea sursei de finantare si insuficienta resurselor financiare din sursa astfel stabilita sunt doua aspecte diferite: primul aspect este legat de imperativele art. 138 alin. (5) din Constitutie, iar al doilea nu are caracter constitutional, fiind o problema exclusiv de oportunitate politica, ce priveste, in esenta, relatiile dintre Parlament si Guvern." In acest sens, sunt Decizia nr. 47 din 15 septembrie 1993, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 233 din 28 septembrie 1993, si Decizia nr. 1.093 din 15 octombrie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 711 din 20 octombrie 2008.

2.6 Solutia Curtii

Pentru considerentele expuse anterior, Curtea a respins, ca neintemeiata, exceptia de neconstitutionalitate ridicata de Ministerul Dezvoltarii Regionale, Administratiei Publice si Fondurilor Europene si a stabilit ca dispozitiile legale criticate sunt constitutionale in raport cu criticile formulate.

3. Concluzii

In urma celor prezentate anterior putem concluziona urmatoarele: lipsa de claritate si previzibilitate a unor dispozitii legale nu poate constitui temeiul unei exceptii de neconstitutionalitate, atata timp catm anterior sesizarii Curtii Constitutionale cu o astfel de exceptie a fost pronuntata o decizie a Inaltei Curti de Casatie si Justitie prin care a fost oferita o interpretate clara dispozitiilor in cauza.

Mai mult, o eventuala insuficienta a fondurilor rezultata din dispunerea prin lege a modului de alocare a acestora nu poate face obiectul analizei instantei de contencios constitutional, stabilirea sursei de finantare si insuficienta resurselor financiare din sursa astfel stabilita fiind doua aspecte diferite, al doilea neavand caracter constitutional, fiind o problema exclusiv de oportunitate politica ce priveste relatiile dintre Parlament si Guvern.

Prin urmare, astfel de critici aduse la adresa unui act normativ prin care se stabilesc drepturi salariale nu pot constitui temeiul admiterii unei exceptii de neconstitutionalitate, cu atat mai mult cu cat aceste dispozitii sunt menite sa apere tocmai un principiu constitutional, acela al egalitatii de tratament si interzicerii discriminarii.

Irina-Maria Diculescu,Intern MCP Cabinet avocati, specializati in relatii de munca, comerciale si protectia datelor cu caracter personal

Bibliografie:

I. Tratate, Monografii:

1. M.C. Predut, Codul muncii comentat. Protectia datelor personale, telemunca, munca virtuala si alte forme de munca . Editia a II-a, completata si revizuita, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2019

II. Legislatie:

1. Legea 53/2003 - Codul Muncii

2. Legea 71/2015 pentru aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului platit din fonduri publice in anul 2015, precum si alte masuri in domeniul cheltuielilor publice

3. Constitutia Romaniei

III. Jurisprudenta:

1. Decizia ICCJ nr. 23 din 26 septembrie 2016

2. Decizia nr. 841/2018 a Curtii Constitutionale